정비사업법상 수용과 매도청구에 관한 연구 = A Study on Expropriation and Request for Sales for Improvement of Urban Areas

정비사업의 수용·매도청구 제도를 비교하고 개선방안을 검토했다.

1970, 1980년대 대규모 시가지 조성이 이루어지고 수십 년이 지난 오늘날, 노후화된 구시가지를 정비할 필요성이 높아졌다. 도시정비법은 구시가지를 개선하기 위하여 만들어진 대표적인 정비사업법이다. 도시정비법은 정비사업의 원활한 시행을 위하여 사업시행자가 구역 내 소유권을 취득할 수 있는 제도를 운영하고 있는데, 대표적으로 재개발사업에는 수용제도를, 재건축사업에는 매도청구제도를 두고 있다. 본 논문은 정비사업법상 수용제도와 매도청구제도를 비교하여 양자 간 요건 및 효과의 측면에서 차이는 무엇인지, 재개발사업과 재건축사업에서 양자를 달리 취급하는 현행 도시정비법 체제상 비판 및 개선의 여지는 없는지를 고찰하는 것을 목표로 한다. 첫째로, 요건의 측면에서 수용제도와 매도청구제도를 비교한다. 도시정비법상 수용제도는 토지보상법을 일반법으로서 준용하는 방식을 택하였다. 따라서 도시정비법상 수용제도는 토지보상법상 수용제도와 대동소이하나, 정비사업에 특유한 몇몇 측면에 있어서는 도시정비법에 고유한 제도를 둠으로써 중요한 변주를 주고 있다. 한편, 도시정비법상 매도청구제도는 실무상 형성권의 행사로써 민사상 매매계약의 체결이 의제되는 형태로 운영된다. 도시정비법은 재개발사업이 재건축사업보다

공익성이 높은 사업이라는 점에 근거하여 재개발사업에 공법상 소유권 박탈 제도인 수용제도를, 재건축사업에 민사상 소유권 취득 제도인 매도청구제도를 두고 있다. 그러나 과연 이러한 입법례가 합리적인 것인지는 상당한 의문이 따른다. 둘째로, 손실보상의 측면에서 수용제도와 매도청구제도를 비교한다. 수용제도는 헌법 제23조 제3항 소정의 ‘정당한 보상’의 의미와 관련하여, 완전보상설에 입각하여 수용가액을 산정하고 있다. 그 과정에서 당해 사업으로 인한 개발이익은 보상의 범위에서 배제하고 있다. 이러한 개발이익의 배제는 원론적인 측면에서는 타당하지만, 장기간에 걸쳐 운영되는 재개발사업에서 과연 얼마나 철저하게 관철될 수 있을지는 의문이 따른다. 나아가, 수용제도에서는 토지등소유자에 대한 보상 못지않게 세입자보상도 중요한 손실보상의 내용이 된다. 특히 2021년을 전후하여 대법원이 세입자보상에 관한 전향적인 판결을 여럿 내놓으면서 세입자보상이 최근 가지는 중요성은 더욱 커졌다. 재건축사업의 매도청구제도에서는 마찬가지로 매매가액의 산정이 중요한 문제로 다투어지며, 대법원은 개발이익이 포함된 시가를 기준으로 매매대금을 산정하는 입장이다. 그러나 개발이익은 특성별로 세분화하여 일정 부분만을 보상의 범위에 포함시키는 것이 타당할 것이다.

매도청구제도에서는 사업시행자의 생활보상에 관한 조문이 없어 세입자보상이 이루어지지 않고 있는데, 이는 입법의 미비로서 개선되어야 할 지점이다. 셋째로, 소유권 취득의 효과의 측면에서 수용제도와 매도청구제도를 비교하였다. 재개발사업의 시행자는 구역 내 토지를 수용함으로써 소유권을 원시취득하며, 일반적인 토지보상법상 수용에 비하여 보다 이른 시점에 사용수익을 정지시킬 수 있다. 반면, 재건축사업의 시행자는 매도청구로써 소유권을 승계취득하며, 사용수익정지는 오히려 재개발사업에 비하여 이른 시점에 이루어질 수 있다. 이러한 소유권 취득 효과의 차이는 마치 본질적인 차이인 것처럼 받아들여지는 경향이 있으나, 원시취득이냐 승계취득이냐 하는 문제는 민사법적 이론 구성의 측면에서 차이가 있을 뿐, 공법적인 층위에서는 큰 구별의 실익이 없다. 오히려 공법적인 측면에서는 사업시행자 소유권취득 강제 여부, 구권리와 신권리의 단절 여부, 사용수익정지 시점 등이 보다 중요한 문제로 대두된다.

제 1 장 서론 1 제 1 절 연구의 배경 1 제 2 절 연구의 목적 및 범위 3 제 2 장 정비조합의 토지소유권 확보 제도 5 제 1 절 재개발사업에서의 수용제도 개관 5 1. 수용의 의의 5 2. 수용제도의 헌법적합성 6 3. 수용제도의 연혁 9 4. 수용제도의 체계 11 가. 일반법으로서 토지보상법 11 나. 도시정비법의 토지보상법 준용 13 제 2 절 매도청구 일반론 14 1. 매도청구의 의의 14 2. 매도청구제도의 헌법적합성 16 3. 매도청구제도의 연혁 18 가. 구법시대 19 나. 2018년 이전 도시정비법 19 다. 2018년 이후 도시정비법 20 4. 매도청구제도의 운영 21 가. 재건축사업에서 매도청구의 필요성 21 나. 매도청구의 상대방 21 1) 토지등소유자의 의미 21 2) 임의가입제로서 재건축사업 22 3) 조합설립에 찬성한 토지등소유자의 경우 23 4) 조합설립에 반대한 토지등소유자의 경우 24 제 3 장 수용과 매도청구의 요건 및 절차 26 제 1 절 수용의 요건과 절차 26 1. 토지보상법상 수용 절차 일반 26 가. 사업인정 26 1) 사업인정의 의의 26 2) 사업인정 이전 단계에서 사업시행자의 권리 27 3) 사업인정의 의제 28 나. 토지·물건조서 작성 29 다. 보상협의 30 라. 수용재결 30 마. 수용재결에 대한 이의절차 32 1) 수용재결 자체를 다투는 경우 32 2) 수용보상금을 다투는 경우 34 2. 도시정비법상 수용 절차 특례 36 가. 재개발조합이 주체가 된 사업시행 36 나. 사업인정 의제 36 다. 분양신청 및 관리처분계획 인가 37 1) 분양신청의 의