개발사업법상 공공시설에 관한 공법적 연구

개발사업의 공공시설 무상귀속·무상양도 제도를 분석했다.

개발사업법상 공공시설 제도는 공물이론의 영향을 받아 공공시설의 확보를 위해 무상귀속, 무상양도, 용적률 완화로 규율되고 있다. 개발사업법상 공공시설은 세 가지 개념징표를 가지는 독자적인 개념이다. 그것은 개발사업에 부수하여 설치되는 것이고, 일반 공중의 이용에 제공되는 것이며, 행정주체에 의해 소유되는 것이다. 그리고 공공시설은 무상귀속 대상인 신설 공공시설과 무상양도 대상인 종래 공공시설로 나뉜다. 개발사업법상 공공시설 규정은 각 개별법의 변천에 따라 공공시설의 정의와 무상귀속·무상양도를 정하고 있고, 규정 방식은 국토계획법에서 정한 규정을 준용하는 방식과 별도 규정을 정하는 방식을 취한다. 이러한 공공시설 규정은 국·공유재산법의 특례이다. 공공시설 제도에 관하여 일본은 우리나라와 유사한 무상귀속 제도를 두고 있다. 그러나 미국은 개발사업으로 수요가 발생한 공공시설을 설치하기 위해 개발영향부담금 제도를 두고 있으며, 독일은 지방자치단체에 기반시설 설치의무를 부과하면서 부가적으로 기반시설부담금 제도를 두고 있다. 무상귀속은 공공시설을 원활하게 확보하기 위해 개발사업의 시행으로 신설되는 공공시설의 소유권을 관리청에 귀속시키는 공법상 규율이다. 관리청은 개발계획, 사업시행을 위한 인·허가, 준공검사 등의 개발사업 과정을 거쳐 개발사업법상 무상귀속 규정의 내용에 따라 신설 공공시설의 소유권을 무상으로 취득한다.

한편 무상귀속과 기부채납은 구별되는 개념이다. 따라서 무상귀속의 대상인 공공시설을 기부채납 대상으로 혼동하여 법적 효과를 적용하는 것은 법리상 맞지 않다. 무상양도는 무상귀속에 대응하여 종래 공공시설의 소유권을 이전하는 방식으로 사업시행자의 재산권 보전 효과를 발생시키는 공법상 규율이다. 행정주체는 재량으로 무상양도의 종류와 범위를 결정할 수 있다. 이에 사업시행자는 행정주체가 사업시행을 위한 인·허가를 통해 무상양도 대상인 종래 시설을 결정하면 개발사업법에서 정한 시점에 그 소유권을 원시취득하게 된다. 그리고 사업시행자는 나머지 국·공유지를 유상매입 부관에 따라 매입해야 한다. 한편 공공시설의 일종인 정비기반시설의 무상양도는 정비사업의 공공성으로 인해 행정청에게 무상양도에 관한 판단권이 없는 기속규정으로 규율되었다. 따라서 행정주체가 신설 정비기반시설의 설치비용 범위 내에서 종래 정비기반시설을 사업시행자에게 무상으로 양도해야 한다. 용적률 완화는 공공시설을 원활하게 확보하고자 사업시행자가 사업부지의 일부를 공공시설로 제공하여 대지면적이 감소하면 이에 대한 보상으로 용적률을 상향조정하는 제도이다. 용적률 완화와 무상양도는 별개 차원의 제도인데 신설 공공시설이라는 중복 대상에 대하여 양자를 모두 적용하게 된다.

이로 인해 사업시행자가 용적률 완화를 적용받으면서 동시에 무상양도를 받는 이중혜택이 발생하여 둘 간의 상관관계가 형성된다. 정비사업에서 무상양도와 용적률 완화는 이중혜택을 부여하지 않는 방향으로 변천하여 현재 사업시행자는 용적률 완화를 충분히 적용받을 수 없게 되었다. 따라서 입법을 통해 용적률 완화와 무상양도를 순차적으로 적용하되 우선 용적률 완화를 충분히 적용하고 무상양도 결정시 용적률 완화 정도를 고려할 수 있도록 하는 것이 타당하다.

제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 3 제 2 절 연구의 범위 및 방법 4 제 2 장 개발사업법상 공공시설 개념과 제도 7 제 1 절 공공시설의 이론적 기초 7 Ⅰ. 공공시설의 체계적 지위 7 1. 공공시설의 행정법학 체계상 위치 7 2. 개발사업과 공공시설 12 Ⅱ. 공공시설 제도의 기능 14 1. 공공시설 취득 방식의 개관 14 2. 공공시설 제도의 특성 16 3. 공공시설 제도와 공법 17 제 2 절 개발사업법상 공공시설의 법제 20 Ⅰ. 개발사업법상 공공시설 법제의 개관 20 1. 개발사업법상 공공시설 규정의 체계 20 2. 개발사업법상 공공시설 규정 21 3. 개발사업법과 국·공유재산법의 관계 23 Ⅱ. 국토계획법상 공공시설 규정의 변천 26 1. 일제 강점기 법령 28 2. 도시계획법 29 3. 국토계획법 32 Ⅲ. 개별법상 공공시설 규정의 변천 33 1. 주택법 34 2. 택지개발촉진법 36 3. 도시정비법 38 4. 도시개발법 41 제 3 절 개발사업법상 공공시설의 개념 46 Ⅰ. 공공시설의 의의 46 1. 공공시설의 개념 46 2. 공공시설과 다른 개념과의 구별 55 3. 공공시설의 범위 60 Ⅱ. 신설 공공시설 64 1. 관리청에 무상귀속 64 2. 신설 공공시설의 대상요건 65 Ⅲ. 종래 공공시설 67 1. 사업시행자에 무상양도 67 2. 종래 공공시설의 판단시점·기준 68 3. 무상양도 대상의 요건 73 제 4 절 공공시설에 관한 외국의 입법례 78 Ⅰ. 일본 78 1. 개발허가 78 2. 공공시설 관리자의 동의·협의 제도 79