공공분양주택의 공공성 평가에 관한 연구

공공분양주택의 공공성과 공공택지 등 공적 지원의 배분을 평가한다.

우리나라의 공공분양주택은 공공기관이 공공택지 조성, 주택도시기금 지 원, 분양가상한제도, 건설원가 공개제도를 활용해 중·저소득층에게 주택분 양가를 시세 대비 저렴하게 공급하는 세계에서 독특한 저렴자가주택의 한 유형이다. 우리나라 공공분양주택은 시세보다 저렴하게 공급됨에도 불구하 고, 서민들이 부담하기 힘든 높은 분양가격으로 분양된다. 이는 분양가격이 소득에 따른 주거부담을 기준으로 한 것이 아니라 시세 대비 일정 정도 저 렴한 것에 초점이 맞춰져 있기 때문이다. 공공택지와 주택도시기금 등 재정 지원이 수반되지만, 공급 대상은 저소득층의 바로 위 차상위 계층으로 한정 되어 있어 공적 자원 배분이 왜곡되어 있다. 주택 보급률이 100% 이상이어 도 우선 공급 대상이 변하지 않는 것은 포퓰리즘적 고려가 반영된 결과로 보인다. 시세보다 저렴하게 공급되지만, 공급 이후 바로 사유화되고 공적 지원이 환수되지 않으며, 시장에 저렴한 주택으로 계속 남아있게 하는 장치 도 부족하다. 본 연구는 이런 독특한 특징을 가진 우리나라 공공분양주택 제도의 공공 성을 주거부담, 주택의 공정한 배분과 저렴주택의 지속성 관점에서 평가한 다. 세 가지 분석기준 도출을 위한 논의의 틀은 인권과 주거권, 토지와 주 택의 공공성에 관한 이론과 선행연구를 통해 구성했다.

본 연구는 해방 후 90여 년간 공급한 공공분양주택의 역사를 도입기, 성장기와 전환기라는 3기 로 나눈 후 그간 제도 속에서 나타난 공공성 속성을 파악하고 흐름을 평가 한다. 제1기(해방 후 ~ 박정희 정부)는 공공분양주택 제도의 도입기로, 대한주 택공사와 같은 주택공급 기구와 청약제도를 활용한 배분, 택지를 활용한 공 급의 틀이 만들어진 시기다. 제2기(전두환 ~ 이명박 정부)는 대규모 공공분 양주택을 본격적으로 공급한 시기로, 대규모 공공택지 조성을 통해 많은 분 양주택을 공급했다(1982년부터 총 31년간 연 65.5천 세대, 203만 세대). 제3 기(박근혜 정부~현재)는 공공분양주택의 성격이 변화한 시기로 공급이 줄고 특별공급의 비중이 늘어나며 정책적 배려가 필요한 계층에게 집중적으로 공급하고 있다. 공공분양주택은 공공택지를 활용한 대규모 공영개발, 주택 도시기금에 의한 재정지원, 주택공급가격의 직접 규제(분양가상한제), 수분 양자의 처분과 소유권 제한으로 뒷받침된다. 그러나 이런 공적지원에도 공 적지원의 환수 사례는 많지 않다. 시기별 공공성 분석 결과, 제1기 공공분양주택(공영주택)은 공공의 재정 지원 문제로 저렴하지 않았으며, 배분 대상도 중·저소득층 서민이 아니었 다.

절대 부족한 주택의 배분 기준은 선착순 또는 추첨제였으며, 공공자금 으로 건설한 아파트는 전매를 제한했지만 실제로는 불법 전매가 아무런 제 약 없이 이루어져, 저렴한 주택으로 시장에 남아있게 할 지속성을 위한 제 도는 전혀 갖춰지지 않았다. 제2기에는 대규모 공영개발에 따라 어느 때보다 낮은 가격으로 주택을 공급할 수 있었다. 실질적으로 노태우 정부의 1기 신도시 공급 중 59㎡ 이 하 분양가격은 연 소득대비 가격지수(PIR) 3~4배 수준이었으며 이명박 정부 의 보금자리주택 공급도 경기도는 3~5배, 서울지역은 약간 높은 4~7배 정도 였다. 둘째, 주택 배분은 저소득층을 고려하지 않은 저소득층의 차상위 계 층인 5~6분위 계층을 대상으로 고착된 시기다. 셋째, 이 시기에 공공성 논 의를 강화하기 시작하여 입주자 선정 기준에 자산 기준 도입으로 공공분양 주택의 적정 배분에 대한 정책적 고려가 시작됐다. 그러나 제1기와 마찬가 지로 공공분양주택의 저렴주택으로서 지속성 관점에서 정책적 고려는 없었 다. 제3기부터는 공공분양주택의 공급량이 대폭 감소하고 주요한 변화를 맞 이한다. 공공분양주택은 시세 대비 최대 50~60% 저렴하게 공급하지만, 중· 저소득층이 구입하기 어려운 수준으로 주택가격은 급상승하여 서울에 공급 한 공공분양주택은 PIR 10배를 넘어설 정도가 됐다.

주택 배분에 있어 자산 및 소득 기준을 도입하여 변화를 시도했으나 높아진 분양가격으로 중산화 가능 계층조차 접근이 어려워졌다. 특별공급의 비중이 늘어났지만, 저소득 층 가구의 수요에 대응할 수 없었으며 저소득층 가구가 공급 대상에서 배 제되는 문제도 해결하지 못했다. 수분양자의 시세차익 환수를 위한 수익공 유형 모기지 의무화, 이후 이익공유형 분양주택, 지분적립형 분양주택 등 공공자가주택의 도입으로 제도의 개선이 시작됐다. 그러나 최근 윤석열 정 부는 전매제한 조건을 수도권 3년, 비수도권 1년으로 단축, 실거주의무 조 건, 3년간 유예 정책으로 공공분양주택의 지속성 개선 의지가 미흡하다고 할 수 있다. 본 연구는 공공분양주택 공급 기준과 원칙으로 과도한 시세차익이 사유 화되지 않도록 개발이익을 환수하고, 입주대상자와 매각대상자를 엄격히 관 리하며, 저렴주택 재고를 유지하고, 공공택지의 민간 분양 축소와 공공분양 의 확대를 주장한다. 또한, 토지임대부 분양주택, 이익공유형 분양주택 등 다양한 대안 모델의 정의와 공급 방안을 「주택법」과 「공공주택특별법」 에 명기할 것, 실거주 의무 등 소유권 제한 관련 사항이 집권 정부에 따라 시행령 변경으로 정책이 후퇴하지 않도록 법률에 명시할 것, 공공분양주택 의 일반 매각을 제한하고, 공급가격을 낮추어 저소득층에게 공급할 것을 제 안한다.

본 연구는 그간 논의가 활발하지 않았던 공공분양주택의 연혁과 공공성 담보 현황 분석을 시도한 첫 연구로서 의의를 가진다. 선행연구가 많지 않 고 관련 통계가 부족하여 구체적이고 분석적인 논의가 충분하지 않았으며, 공공분양주택의 공공성을 평가하기 위한 분석 틀을 명확히 제시하지 못한 한계가 있다. 앞으로 공공분양주택에 대한 공공성 논의가 더 성숙되기를 기 대하며, 분양가격과 공급량에 대한 통계 정책을 수립하고 관련 자료를 수집 하여, 공공분양주택 지수를 설계 및 개발하는 후속 연구가 이루어지길 바란 다. 주요어 : 공공분양주택, 저렴자가주택, 공공성. 주택청약제도, 개발이익 환수