都市開發關聯 公共政策 및 公共投資 配分의 地域間 不均衡에 關한 硏究 : 서울시를 중심으로

서울시 공공정책과 공공투자가 지역 간 도시개발 불균형에 미친 영향을 분석했다.

수도권 지역은 도시화․산업화 과정을 통해 인구 및 산업의 집중으로 급속한 성장과 함께 과밀화가 야기되었다. 이에 정부는 1960년대 중반 이후 과밀집중억제를 위한 각종 정책들을 집행하였다. 그러나 일련의 정책들은 충분한 효과를 거두지 못하였으며, 오히려 도시문제, 지역간 갈등 등을 유발시켰다. 서울시가 강남․북 지역 균형발전을 위해 시행한 영동지역 개발과 각종 공공정책도 지역간 불균형적인 성장을 초래하였다고 할 수 있다. 그러나 지금까지 지역간 차이를 유발시킨 원인에 대한 연구는 거의 없었다. 따라서 본 연구는 서울시내 지역간 차이 중 일부가 공공에 의해 형성되었는지를 공공정책 평가와 공공투자 분석을 통해 살펴보고, 향후에도 지역간 차이가 연장될 것인지를 전망해 보고자 하였다. 이를 위해 수도권정책, 서울시 도시기본계획, 건축법, 서울시 조례 등 도시개발관련 공공정책 평가를 통해 물리적 규제가 지역에 따라 차등적으로 적용되었는지를 파악하였다. 그리고 도시기반시설을 7개 유형의 사업으로 구분하여 공공투자가 지역간에 차별적으로 배분되었는지를 분석하였다. 마지막으로 지역간 차이가 지자제 이후에도 지속될 것인가를 파악하기 위해 자치구 세입․출을 분석하였으며, 지역간 차이를 완화할 수 있는 방법에 대해 살펴보았다. 도시개발관련 공공정책 평가 결과 강북지역은 성장억제를, 강남지역은 개발촉진을 위한 정책들이 집행되었다.

그 동안 도심지역을 포함한 강북지역은 건폐율․용적률제한․층수규제․용도규제 등 각종 물리적 규제가 적용되었다. 특히 용적률제한은 현재까지 도심지역에 엄격하게 적용되고 있으며, 층수규제도 일부지역에 여전히 남아있다. 그러나 영동지역을 포함한 강남지역은 세제 혜택, 토지구획정리사업 및 아파트지구제 도입, 공공시설 및 학교시설 강남지역 이전 등 개발촉진 정책들이 시행되었다. 공공투자 분석에서도 공공정책 평가와 동일하게 지역에 따라 차등적으로 배분되었다는 결과가 나왔다. 개별사업 중 일부 사업을 제외한 대부분 사업들이 강북지역보다 강남지역에, 도심지역보다 영동지역에 많은 투자가 이루어졌다. 전체 공공투자 배분도 강남지역이 1976년부터 누적규모가 높게 나타나기 시작하였으며, 1996년까지 20여 년 동안 3조원 이상의 차이가 발생하였다. 영동지역은 1970년대 초반부터 도심지역보다 높게 나타났으며, 1988년에는 영동지역에 무려 97%의 투자가 집중되는 등 강남․북 지역간 차이보다 큰 차이를 보였다. 서울시 자치구 세입․출 분석을 통해서는 지역간 재정력 차이가 뚜렷하게 나타났으며, 대부분이 재산을 과세 대상으로 하는 재산세와 종합토지세에서 발생하였다. 지역간 차이는 지방세 배분원칙에 의해 향후에도 연장될 가능성이 높다 할 수 있다. 그러나 세목조정이나 조정교부금 등 지방재정조정제도의 활용을 통해 지역간 차이를 완화할 수 있을 것으로 보인다.

자치구 스스로도 투자 우선순위를 고려한 세출을 통해 지역간 차이를 완화하기 위한 자구 노력이 필요함을 제시하였다. 그러나 자치구 스스로의 자구 노력에는 한계가 따른다. 따라서 지역간 차이를 완화하기 위해서는 중앙정부나 서울시 차원에서 새로운 공공정책을 수립․집행할 필요가 있음을 역설하였다. 결론적으로 지역간 차이가 시장의 논리에 의해 형성되기도 하였지만, 공공정책 및 공공투자 배분에 의해서도 형성되었음을 제시하였다. 이는 향후 수립될 공공정책은 무조건적인 억제보다는 지역간 차이를 완화할 수 있는 방향으로 수립되어야 함을 의미한다. 또한, 지역간 차이를 완화하기 위해서는 규제를 해제하거나 완화하는 것만이 해결책이 아님을 시사하고 있다. 따라서 지방자치단체간 재정력을 조정하기 위한 새로운 공공정책이 필요할 것이다.