한국 산업단지의 유형과 정책 특성의 변화 = The Changes in Types and Policy Characteristics of Industrial Park in Korea

한국 산업단지의 유형 변화와 공급·수요 관점의 정책 특성을 분석한다.

한국 산업단지의 유형과 정책 특성의 변화 최근의 화두는 제4차 산업혁명으로 인한 산업환경 변화에 관한 것이다. 이와 같이 이제까지의 산업혁명과는 전혀 다른 제4차 산업혁명에 대비해야 하는 국내경제는 물론 세계경제가 격변의 소용돌이 속에서 무한한 경쟁을 벌이고 있다. AI, 정보통신, 로봇 등 혁신 기술개발로 기업경영과 개인의 삶의 패턴이 변화하고 있고 산업입지의 정책과 수요도 변화해갈 것이다. 일제강점기와 6.25 전쟁의 폐해로 외국으로부터 원조를 받아야했던 대한민국이 2019년 세계 11위의 경제규모를 기록할 만큼 괄목할만한 경제성장을 거둔 배경에는 국가주도 성장전략과 추진한 산업단지 개발이 있었다. 이러한 배경에서 이 연구는 한국의 경제발전을 이끌어 온 산업단지 정책특성 변화를 산업단지 공급정책과 시장수요 관점에서 분석하는데 목적을 두고 있다. 이를 위해 이 연구는 다음과 같은 하위 목적을 실현하는 방식으로 접근하였다. 첫째 한국의 산업단지 정책의 시기별 정책환경 변화, 예를 들면 “지역균형 발전 혹은 수도권 집중억제 정책 등과 어떻게 연관되어 있는가?” 둘째, 산업단지 공급이 산업단지 관련 하위시장 즉, “지역별 특성을 반영한 시장수요를 반영하고 있는가?” 결국 이러한 두 가지 질문은 산업단지 관련 수요와 공급의 일치여부를 정책환경 관점에서 설명하는데 유용하다.

첫째 연구목적을 위해 대한민국 산업단지의 지역발전 효과와 유용성, 산업단지 공급정책과 시장수요 등 산업단지 정책에 대한 이론을 고찰하고, 산업단지 공급정책과 시장수요에 대한 분석지표와 분석모형을 설계하였다. 그리고 산업단지 공급정책 분석을 위하여 산업단지 공급정책과 시기별·지역별 산업단지 현황 등 분석 자료를 구축하고, 산업단지 공간특성 분석, 산업입지 공급계획 및 조성실태 분석, 산업단지 노후실태 분석 등을 실시하였다. 또한 전국의 산업단지를 산업단지 공급정책과 시장수요 유형에 따라 구분하고 이에 대한 특성을 분석하였으며, 공장입지에 의한 산업단지 정책평가 및 산업단지 현황과 사회경제지표와의 상관관계 등의 분석을 통해 한국의 산업단지 정책의 특성을 도출하고자 하였다. 산업육성을 통한 괄목할만한 경제성장을 목표로 삼았던 산업단지 건설을 통한 한국의 산업입지 정책은 공업화 초기에 고도성장에 크게 기여하였다. 그러나 1990년대에 들어서는 지방자치제의 부활에 발맞춰 산업입지 정책이 지역균형개발을 위한 목표달성 수단으로 활용되었다. 즉, 수도권 등의 활력지역에는 산업시설용지가 부족함에도 산업단지 조성을 억제하고 산업시설용지 수요가 적은 저개발 비활력 지역에 적정 수요를 훨씬 초과하는 산업단지를 개발함에 따라 지역간 수급불균형 문제를 야기하였다.

이 연구는 이러한 산업단지의 공급정책을 분석하고자 산업단지 지정실적이 있는 154개 (광역)시·군별로 우선 산업단지 공간특성을 분석하였다. 그리고 산업입지 공급계획과 조성실태 분석을 통해 산업단지 정책의 적절성을 파악해 보았는데 산업입지 수급계획 수립시 계획입지 위주의 산업입지 정책을 수립했음에도 산업단지에 대한 시장의 반응(수요)은 매우 낮았음을 알 수 있었다. 산업입지 수급계획 등 산업입지 정책은 산업입지 수요와 효율성 보다는 형평성과 국토의 균형발전 관점에서 수립 시행되어 왔다. 공공주도형 계획입지 위주의 산업입지 수급계획에 의거 막대한 재정투자와 행정지원이 수반되는 산업단지를 개발해왔다. 산업단지 태동기(1962∼1971)에서 성숙기(1982∼1991) 까지는 산업단지 개발이 한국의 경제발전에 지대한 영향을 끼쳤지만 그 이후에는 산업환경 변화에 따른 산업입지 정책의 부재로 산업단지가 경제발전에 주도적인 역할을 다하지 못하고 그 영향은 점점 약화되고 있다. 아울러 지역발전 명목으로 수요가 아닌 정치적 의사결정 등에 의해 산업단지가 적정수요를 초과하여 지정될 경우 오랫동안 산업단지가 개발되지 못하여 국토의 효율적 이용을 저해하고 국민의 사적 재산권을 제약할 수 있다.

또한 이 경우 산업단지가 조성되더라도 미분양 물량이 장기간 발생하여 주변 산업단지의 미분양 면적을 증가시키거나 필요한 신규 산업단지 개발을 어렵게 할 수 있다. 따라서 수요에 기반한 산업시설용지의 적기공급, 한정된 국토자원의 효율적 이용, 불필요한 사유재산권의 침해 최소화, 국고지원의 효율화 등을 위해 산업입지 수급관리를 수요에 기반을 두어 경제발전을 도모하되 국토의 균형발전 차원에서 이를 보완할 수 있도록 산업단지 정책의 합리적 개선방안을 제시하였다. 산업단지 조성이후 오랜 기간의 경과, 산업생태계와 생활여건 변화로 인한 주차장과 편의시설 부족, 산업설비와 기반시설의 노후화, 제4차 산업혁명에 따른 네트워크화·융복합화·스마트화에 필요한 기반시설 부족 등으로 인하여 산업단지의 생산성과 경쟁력은 점점 떨어지고 있다. 또한 산업단지는 도시의 확산으로 교통혼잡, 악취·소음 등의 환경공해와 위험성을 이유로 이전 또는 재생하라는 민원 등을 겪고 있다. 이에 따라 노후산업단지의 재생이 2020년대 산업입지 정책의 주요대상이 될 것으로 예상되었다.

둘째 연구목적을 위해 전국 (광역)시·군 단위 산업단지를 산업시설용지 규모에 따른 산업단지 공급정책과 산업시설용지 공급의 고저에 따른 시장 수요를 매트릭스구조로 4가지 유형을 구분하고 각각의 유형별로 산업단지 특성분석, 공장입지에 의한 산업단지 정책평가, 산업단지 현황과 사회경제지표와의 상관관계를 분석하였다. 유형Ⅰ에 속하는 활력지역(산업단지에 대한 공급정책(목표·계획)이 크고 시장수요가 높은 경우)은 동남권, 충청권, 수도권 등 경부축의 국가산업단지를 중심으로 산업화 초기부터 산업단지 지정이 많았고 우리나라의 주요 산업지대가 주로 해당된다. 유형Ⅱ의 유보지역(산업단지 공급정책(목표·계획)은 크나 시장수요가 낮은 경우)에는 부산광역시, 익산시, 하동군, 당진시 등이 포함되고 주로 국가산업단지와 도시첨단산업단지로 이루어졌다. 이들 유보지역에 산업단지가 건설된 시기는 산업단지 발전기(1972∼1981)와 산업단지 인허가 절차 간소화 특례법 등을 통한 산업입지 공급에 역점을 두었던 때였다. 유형Ⅲ에 해당하는 잠재지역(산업단지 공급정책(목표·계획)은 작으나 시장수요가 높은 경우)에는 영남권 주요지역과 충청지역 그리고 강원지역 중 수도권 접근이 용이한 지역 등이 포함된다.

그러나 이 유형에는 농공단지의 비중이 상대적으로 높으나, 일반산업단지나 도첨산업단지 비중이 낮고 특히 국가산업단지의 비중이 매우 낮다. 유형Ⅳ의 비활력지역(산업단지 공급정책(목표·계획)은 작고 시장수요가 낮은 경우)에는 경부축의 반대방향인 강원·호남축인 강원지역, 경기동북부지역, 경북·충북접경 내륙지역, 호남지역이 포함되나 산업활력이 매우 떨어지는 것으로 확인되었다. 즉, 이들 비활력지역에서의 산업단지 건설은 막대한 정치적 비용을 수반한 셈이다. 그리고 산업단지 공급정책으로 인한 지역 내 공장입지의 변동현황을 산업단지에 대한 공급정책과 시장수요의 4가지 유형별로 특성을 비교 검토한 결과, 산업 입지로서 더 활력이 있는 활력지역, 유보지역에서 잠재지역, 비활력지역에 비해 계획입지와 개별입지 모두에서 공장등록수가 더 큰 것으로 나타났으며 산업시설용지 초과수요가 개별입지 공급을 통해 보완됨을 알 수 있었다. 또한 산업 활력지역에서의 등록공장 증가율이 큰 것으로 나타나 앞으로도 공장입지 수요를 개별입지에서 계획입지로 유도할 수 있도록 민간이나 민간공공 합동에 의한 신규 산업단지의 조성과 기존 노후산업단지의 재생사업 등의 지속적 추진이 요구된다는 것을 알 수 있었다.

다만 비활력지역의 경우에는 등록공장 중 계획입지의 비율이 증가했지만 미분양률 등을 고려하여 지역균형발전 차원에서 산업입지 정책수립 및 시행이 필요하다. 다음은 시·군 단위로 산업단지 현황지표와 인구·GRDP 등의 사회경제지표간 상관관계를 비교함으로써 지역균형 및 지역경제 활성화를 위한 지역개발 전략으로서 산업입지 정책의 적정성을 분석해 보았다. 산업단지는 인구보다는 GRDP와의 상관성이 더 많은 것으로 나타났으며 산업단지와 제조업부문 GRDP간 직접적인 관계를 확인할 수 있었다. 비활력지역은 산업단지의 지정목적이나 지정효과 등의 측면에서 기타 유형과는 상이한 특성을 나타내고 있어 산업입지에 대한 차별화된 정책적 접근과 제도적 보완이 수반되어야 할 것이다. 그러므로 토지자원을 효율적으로 활용하고 경제활동을 활성화하기 위한 향후 산업단지 공급정책은 시장수요를 탄력적으로 반영하여 수립·시행되어야 한다. 즉, 이 연구는 향후 산업단지 공급정책과 시장수요의 규모에 따라 유형화한 산업 활력지역, 유보지역, 잠재지역, 비활력지역 각각에 적합한 산업단지 공급정책과 지원방안을 수립 시행할 것을 제안한다. 특히 지역균형 이라는 정치적 목적이 강한 산업단지 공급정책을 시장수요와 일치시키기 위하여 비활력지역의 경우 산업단지 공급정책은 지역별 특화산업·지연산업 육성과 연계하여 추진되어야 한다.

목 차 제1장 서 론 1 제1절 연구 배경 및 목적 1 1. 연구배경 1 2. 연구목적 2 제2절 연구 내용 및 방법 3 1. 연구내용 3 2. 연구대상 및 범위 4 3. 연구방법 5 제2장 산업단지 정책에 관한 이론적 고찰 7 제1절 산업단지와 지역발전 7 1. 산업단지의 개념 및 유형 7 2. 지역발전을 위한 산업단지 정책 17 3. 산업단지의 지역발전 효과 22 제2절 지역발전과 산업단지 정책 연계성 25 1. 지역발전과 산업연계 유형 25 2. 산업단지 개발과 산업기술의 공간화 과정 28 3. 산업단지의 유용성 31 제3절 산업단지 공급정책과 시장수요 33 1. 산업단지 공급정책 33 2. 산업단지 시장수요 34 제4절 선행연구 검토 36 1. 산업단지 정책 변화 관련 선행연구 36 2. 선행연구와의 차별성 39 제3장 연구 설계 40 제1절 분석 지표 40 1. 산업단지 공급정책과 시장수요 정의 40 2. 산업단지 공급정책과 시장수요 분석지표 40 제2절 분석모형 42 1. 분석틀 42 2. 분석방법 43 제4장 한국 산업단지의 공급정책과 시장수요 분석 45 제1절 분석자료 45 1. 분석자료 DB 구축 45 2. 산업단지 현황 47 제2절 산업단지의 공급정책 분석 68 1. 산업단지 공급정책의 변천 68 2. 산업단지 공간특성 분석 81 3. 산업입지 공급계획 및 조성실태 분석 95 4. 산업단지 노후실태 분석 104 제3절 산업단지 공급정책과 시장수요 분석 106 1. 분석유형 구분 106 2. 산업단지 특성 분석 109 3. 공장입지 분석에 의한 산업단지 정책 평가 122 4. 산업단지 현황과