옹호연합모형을 통한 정책변동 연구 : 수도권 공장총량제 정책을 중심으로

수도권 공장총량제의 정책 변동 과정과 영향 요인을 분석한다.

초 록 수도권 규제정책인 공장총량제는 수도권의 인구과밀화와 경제력 집중을 효과적으로 억제하기 위하여 1994년에 개정된 수도권정비계획법에서 도입되었다. 공장총량제는 매년 수도권의 대학과 공장의 신·증축 허가 총량을 설정한 뒤 지역별로 이를 배분하고 지방자치단체의 장이 지역실정에 따라 허용여부를 결정하게 된다. 본 논문에서는 1994년부터 현재까지 공장총량제 정책변동과정을 분석하기 위하여 Lijphart(1971)의 이론확증 사례분석(Theory-confirming case studies) 방법에 따라서, 연구 분석틀로는 Sabatier의 ‘2007년 옹호연합(ACF) 수정모형’을 사용하였다. 특히 김영삼 정부에서부터 이명박 정부에 이르기까지 역대 정부별로 공장총량제 정책에 영향을 주는 정책변동요인, 정책 옹호연합의 상호작용, 정책중개자, 그리고 정책산출과정 등을 파악하였으며, 본 연구의 결과는 아래와 같이 요약될 수 있다. 첫째, 공장총량제의 정책하위체제에 영향을 주는 사회․문화․법적 구조의 안정적 변수로는, 문제영역의 기본적 속성인 수도권 정책문제로서의 인구집중과밀화와 경제력 집중, 수도권과 지방균형발전의 사회적 가치인 수도권과 지방발전의 상생 추구, 그리고 수도권 규제에 관한 기본적 법적 구조로 헌법의 관련 조항과 수도권정비계획법 등이 파악되었다.

한편 공장총량제의 정책하위체제에 영향을 주는 역동적인 외적 변수로서 사회·경제·정치적 변화(IMF 구제금융 신청, OECD 가입, 지방자치제 실시, IMF 경제위기 극복과정, 지식기반사회 도래, 고용없는 저성장, 세계금융위기 등), 정권의 변화, 국가경쟁력 강화 여론, 그리고 지역발전과 관련된 정책결정(세종행복도시 건설, 혁신․기업도시 건설, 4대강 유역종합개발) 등이 분석되었다. 둘째, Sabatier의 ‘2007 ACF 수정모형’에서 제시된 장기연합기회구조의 틀에 의거해서, 문민정부, 국민정부, 참여정부, 실용정부의 개방성 정도(openness of political systems)와 합의의 정도(degree of consensus)를 분석하였다. 그 결과 역대 정부시기별 공장총량제의 변화과정에서 지방자치의 발달과 다원화된 사회의 도래에 따른 ‘성숙한 정책하위체제(mature subsystem)’의 의사결정에 따른 정책산출 과정이 확인되었다.

셋째, 공장총량제 정책에 대한 찬․반 옹호연합의 규범적 핵심신념은 경제적 효율성 대(對) 사회적 형평성이며, 정책핵심신념은 수도권 규제완화(폐지) 대(對) 수도권 규제강화(유지)이며, 그리고 도구적 신념은 공장총량제 완화(폐지) 대(對) 공장총량제 강화(유지)로서, 공장총량제 규제완화를 주장하는 찬성 옹호연합과 공장총량제 규제강화를 주장하는 반대 옹호연합간에 지속적인 갈등관계와 상호작용이 있었음이 분석되었다. 이러한 상호작용과정에서 지역발전관련 정책들이 서로 상반되는 여론의 여과과정을 거치면서 갈등수준을 유지한 상태에서 찬·반 옹호연합간의 타협적 의사결정과정에 영향을 주었다. 넷째, 지방자치단체의 단체장 및 지방의원, 지역출신 국회의원, 경제단체, 시민단체, 그리고 지역주민 등이 찬·반 옹호연합의 주요 행위자로서 활발한 정책활동을 전개하였으며, 그러나 명확히 부각되는 정책중개자를 찾아볼 수 없었으나, 국가균형발전위원회와 국가경쟁력강화위원회 등이 정책중개자적 역할을 한 것으로 파악되었다. 다섯째, 공장총량제 정책에 대한 찬·반 옹호연합은 각종 포럼이나 토론회 등을 통하여 자기편에 유리한 방향으로 정책학습을 지속적으로 실시하였으며, 효과적으로 자기편 옹호연합의 결속을 유지·강화하면서 상대편 옹호연합과의 협상과 의사결정과정에서 유리한 결과를 얻고자 노력한 것이 확인되었다.

여섯째, 정책하위체제내에서 각각의 옹호연합들이 그들의 정책핵심신념에 따라 역동적 외적 변수들(안정적 외적변수 제외)과의 다이내믹한 피드백의 역동적 환경을 강조함으로써 ‘기존 ACF 모형’이 역동성이 부족하다는 지적을 사바티어(Sabatier)가 보완하여 ‘수정 ACF 모형’이 논리적으로 더욱 안정되었고 유용한 사례분석 모델임이 확인되었다. 일곱째, 지방자치와 비슷한 시기에 도입된 공장총량제는 지방자치의 발전과 더불어 공장총량제는 더욱 완화되는 것으로 분석되었다. 이처럼 공정총량제 정책이 1994년에 도입된 이래로 계속해서 완화되는 것은 지방자치가 발전하면서 사회적 형평성 실현을 위한 국가균형발전을 주장하는 비수도권의 정책적 요구와 동시에 경제적 효율성과 국가경쟁력 강화를 주장하는 수도권의 공장총량제 완화 요구가 지속적으로 수용되는 선형적 개선모형(linear progress model)의 정책변동 과정이었다고 볼 수 있다.

ABSTRACT The Total Industrial Site Volume Control System (TISVCS), one of regulatory polices on the Seoul Metropolitan Area, was introduced in the modified Capital Region Aligned Planning Legislation of 1994 in order to control effectively the concentration of population and economy in the Capital Region. TISVCS sets annually the permission total amount to be able to build or extend the university and the factory in the Capital Area, and allocates it again by regions, and the local government head does make a decision finally the permissible amount that is appropriate for the local conditions.

In order to analyze the policy change process of TISVCS from 1994 to present, this study used the Advocacy Coalition Framework (ACF) modified by Sabatier in 2007 as an analytical framework, invoking the concept of 'Theory-confirming case studies' that was suggested by Lijphart (1971). The factors of TISVCS policy change, the interactions of advocacy coalitions, policy intermediaries, and policy outcomes were explored by the past separate government from President Young-Sam Kim to President Myung-Bak Lee. The results of this study are as follows.

First, in the stable parameters of social·cultural·legal structures, we realized the excessive concentration of population and economy as a basic attribute of the problem area, the pursuit of the win-win approach between the Capital Region and the Non-Capital Region, several provisions in the constitution and the Capital Region Aligned Planning Legislation.

On the other hand, as the dynamic variables to have effects on TISVCS, there were socioeconomic changes (the request of IMF relief loans, joining the OECD, implementing the local autonomy system, overcoming from the IMF economic crisis, the advent of the Knowledge-Based Society, low economic growth without employment, global financial crisis), political structure change (change of government), public opinions for strengthening national competitiveness, and regional development policies (Sejong City Project, Innovation and Industrial City Construction, Four River Valley Development).

Second, Sabatier suggested "the long term opportunity coalition structures" that reflects 'the openness of political systems' and 'the degree of consensus' in political structures in the modified ACF of 2007. This study analyzed chronologically 'the openness of political systems' and 'the degree of consensus' in political structures of Civil Government, People's Government, Participatory Government, and Pragmatic Government. It was confirmed that the TISVCS policy change process in each government has been resulted from the decision-making of 'mature subsystem' characterized by the local autonomy development and the plural society.

Third, this study explored the belief systems of pro-and anti-advocacy coalitions for TISVCS. The deep core beliefs were economic efficiency versus social equity, the policy core beliefs were pro-regulation versus anti-regulation in the Capital Region, and the secondary beliefs were pro-TISVCS versus anti-TISVCS. The policy outcomes of TISVCS have been produced through persistent conflicts and interactions between pro- and anti-advocacy coalitions for TISVCS. Regional development policies have been influenced by compromise and negotiation between pro-and anti-regulatory coalition through their own separated filtering processes in public opinions.

It was confirmed that the TISVCS policy has been deregulated in terms of political considerations on the Capital Region. Fourth, local autonomy heads, local assembly men, local congressmen, economic organizations, civil groups, and local residents were recognized as important actors of TISVCS advocacy coalitions. These actors have shown