주택공급정책이 도시계획 왜곡현상에 미친 영향에 관한 연구 : 서울시 도시난개발 사례를 중심으로

주택공급정책이 서울의 도시계획 왜곡과 난개발에 미친 영향을 분석한다.

세계도시로 지향하는 서울의 도시이미지가 현재와 같은 도시개발정책의 연장선상에 있지 않다는 확신에서 난개발 현상을 보여주는 일련의 주택공급정책의 모순을 입증하는데 있다. 서울과 같이 역동적으로 성장해온 도시는 드물다. 한정된 토지자원과 빈약한 재정으로 성장과 분배라는 두 마리의 토끼를 잡는다는 것, 효율성과 형평성을 함께 향유한다는 것은 애시 당초 불가능한 일이었는지 모른다. 국가적으로 생존을 위해 전력투구한 서울의 경우, 경계는 확장되고 전반적으로 발전하여 경제사정은 나아졌으나 인구는 정체되거나 감소될 추세에서 주택공급정책의 일변도로 아파트 도시가 되고 있으며 그나마 도시인의 삶을 담는 용기라기보다 이윤추구의 수단으로 재생산되는 악순환을 거쳐 수직으로 돌출 팽창되는 불균형 개발의 대표적 사례가 되고 있다. 대도시 성장과정의 주거지를 포함한 시가지에서 소위 아파트단지건설로 인한 난개발 현상이 일어나는 주요원인으로서 국가주도의 주택공급정책에 주목하여 이를 위한 각종 도시개발정책 특히 현행 국민임대주택공급정책과 뉴타운 정책을 중심으로 이것의 문제점은 무엇인지 규명하고 도시계획체계 하에서 안정적인 도시개발을 지향하는 주택정책개선방안을 제시하는 것이다. 특히 2003년 국토이용체계개편으로 개발허가제와 기반시설연동제 및 토지적성평가제 등 도시성장관리기법이 도입되었으나 도시외곽의 비도시지역보다

기존 도시 내에서의 공공부문에 의한 난개발 현상이 더욱 심각하다는 인식에서 이의 원인규명과 이론의 정립이 중요하며 정치적 관행상 정책이 계획을 무시하고 개발로 이어지는 난개발 고리를 차단해야 할 필요가 있다. 이러한 난개발의 배경이 주택재고시장의 안정과 관리를 포기한 정부의 신규주택공급정책의 고수와 부동산을 둘러싼 에이전트들의 네트워크 기능에 있다는 가정 하에 두 정책분석을 통하여 이를 밝히고자 하는 것이다. 기성도시 내 간과하기 쉬운 제도외적 영향에 의한 도시공간의 왜곡현상에 관한 이러한 연구는 도시성장관리제도에 관한 연구나 과거의 도시외곽에서 일어난 비도시지역의 난개발 연구와는 궤를 달리한다. 이 논문은 서울이 세계도시 삶의 질 평가에서 낮은 평가를 받을 수밖에 없는 구조적 요인으로 정부의 맹목적 주택공급정책과 도시계획일탈행위를 주목하며 이를 입증하려는 것이다. 돌이켜보면 도시는 대부분 주거지로 구성되어 주거지에 대한 개발과 관리가 도시의 형태와 이미지를 결정한다고 볼 수 있다. 따라서 도시개발은 주택을 도시차원에서 집단이나 대량으로 건설하는 행위로 볼 수 있고 민간부문이 주체일 경우는 도시계획범위 내에서 소규모로 분산되어 개별적인 행위를 하는 것이나 공공부문이 주관할 경우 주택정책으로 대규모 집단의 택지개발사업을 전개한다.

여기에서 정부의 역할이 개발·공급자와 지원·촉진자로 분류되는데 공급 또는 수요 위주의 주택정책을 선택하는데 따라 결정되며 이 과정에서 제도외적 즉 정치적 영향이나 제도내적 결함으로 인해 정책오류가 발생할 소지가 많다. 특히 관료제도가 전문화되지 못하였을 경우의 폐해는 계량할 수 없으며 정부실패로 이어지기 쉽다. 그러므로 이러한 경향에 대한 대안을 현재 추진 중인 정책을 분석대상으로 하여 모색하고자 하는 것이다. 본 연구에 있어 내용적 범위는 서울시의 도시계획체계와 주택공급정책은 물론 도시개발수법이 어떠한 연관성을 갖고 도시공간형성과 주거환경변화에 영향을 주었는지를 살펴보기 위해 주택정책에 비추인 정부의 역할을 조명하는 것이며 공공부문에 의한 도시개발정책이 공간적으로 부정적 영향을 미치는 정책사례를 연구하여 제도외적 영향과 제도내적 모순을 밝힘으로써 도시난개발의 개념정의와 이론을 구축하며 이를 방지하기 위한 정책제언을 하는 것을 포함한다. 공간적 범위는 대표적 난개발 사례인 용인시의 준농림지 개발이 일어난 수도권 주변지역이 아닌 기성시가지로서 서울시의 행정구역으로 한정한다.

이는 도시지역으로 기이 도시계획이 수립된 권역 내의 도시개발로 인한 난개발 현상이 유발되었거나 앞으로 나타날 잠재적 공간을 말하며 난개발 현상을 광의로 해석하는 차원의 정책부문에 의한 분류로 주로 주택정책으로 추진된 아파트 단지의 주거지역과 고층 주상복합건물이 위치한 상업·준 공업지역을 일컫는다. 특히 그린벨트구역 내 국민임대주택조성단지와 뉴타운 및 균형발전촉진지구를 정책분석대상으로 포함하였다. 분석은 주택정책의 이상적 목표가 도시안정과 주거안정이라는 관점에서 정부의 공급자나 촉진자로서의 입장이 도시계획과 주택시장을 통해 어떻게 평가될 수 있는 가를 진단하였으며 제도외적 환경의 접근차원에서 절차적 검증으로 정책도입과정의 정당성과 시민적 합의여부를 검토하였고 제도내적 계획과 집행체계 모순에 있어서는 계획분야의 내용적 검증으로 도시계획과의 정합성과 주거안정효과 및 가격변동영향을, 집행분야의 기술적 검증으로 입지선정과 사업규모, 디자인, 시기, 그리고 교통유발부담 등을 살펴보았다. 우선 도시난개발을 절차적 정의와 결과적 정의로 분류하면서 조작적으로 도시계획을 일탈한 무계획적 또는 특례적 개발 일체로 정의하고 기능적 난개발과 형태적 난개발 징후를 판단할 수 있었다.

이 연구를 통해 알게 된 도시난개발이론은 그 배경이 정치적 개입과 환경적 요인에서 비롯하여 정부가 개발·공급자로서 주택공급을 유지하며 민간시장을 왜곡함으로써 도시안정은 물론 주거안정도 기하지 못하는 정부실패에 이르는 과정이라는 것이며 주택시장이 불확실하고 비정상적이며 정부가 의사결정 하는데 있어 부정적 영향을 미치는 공급자시장 네트워크와 부동산 시장 네트워크가 있다는 것이다. 그리고 도시난개발의 원인은 제도외적 환경의 선거 등으로 인한 정치의 행정개입과 도시계획을 일탈하기 위한 특별법 의존 관행을 들 수 있으며 제도 내적으로 계획과 집행의 분리구조와 조직의 분기, 도시계획의 구체성 결여, 그리고 도시계획위원회의 형식적 역할 등이었다. 이러한 이론과 원인으로 난개발되는 배경이 정부의 맹목적 주택공급정책과 도시계획체계의 불능에 있으며 정치인들의 도시계획에의 몰이해와 행정개입관행이 커지는 데 있다고 보았다. 따라서 민간은 도시계획을 준수할 수밖에 없는데 반해 정부는 독점적 도시계획일탈로 난개발을 주도해 왔다고 볼 수 있다. 이러한 인식과 분석 결과 도시난개발을 방지하기위한 정책제안으로 다음과 같이 제안한다. 1) 정부는 주택정책을 신규주택중심에서 재고주택관리 중심으로 옮기는 수요관리정책으로 전환하되 주거안정보다 도시안정을 우선하는 민간주택시장의 지원·촉진자 역할을 하여야 한다.

2) 이를 위해서는 주택시장을 투명하게 관리하여야 하며 부동산 네트워크를 활용하되 중개인제도를 법인화하고 전문위탁관리체제를 갖추도록 하여야 한다. 3) 주택시장이 투명하게 되기 전까지는 한시적으로라도 주택시장의 안정을 위하여 자율화한 신규주택가격을 적정이윤을 보장하는 원가연동제 및 채권액입찰제로 되돌릴 필요가 있으며 모든 주택개발이 특별한 이유가 없는 한 주변의 시세보다 높은 분양가는 통제할 필요가 있다. 4) 선출직 정치인의 지나친 행정개입을 여과하는 공식적이고 전문적인 시스템이 필요하다. 선거공약에 대한 정책입안으로의 비공식적 압박은 서로가 좋지 않으므로 제3의 독립된 전문기구(가칭 공약검증위원회)의 공식제도화가 필요하며 이들의 공간개발전략을 정당한 절차를 거쳐 도시계획에 반영할 수 있도록 재정비주기의 융통성을 허용할 필요가 있다. 5) 중앙정부는 독점중추계획과 같은 독단을 버리고 의사결정과정에 지방정부를 포용하여야 하며 광역적인 주택문제를 제외하고는 지방에 대폭 권한이양으로 자율성을 보장해 주어야 하고 지방정부는 시민사회와의 열린 행정을 통한 거버넌스 체제를 구축하여야 한다.

6) 도시계획체계의 개선으로 도시계획에서부터 건축과 도시설계 디자인의 중요성을 명시하고 이의 실현을 위한 ‘공공설계원칙과 지침들’을 마련·공포할 필요 있으며, 계획과 집행의 일관성과 정합성이 유지되도록 계획 선도 체제 즉 선계획-후개발 체계를 확립하고 개발관련 어떤 정책이든 도시계획으로 내부화하여 집행하여야 한다. 이를 위해 특별법체계는 폐지하고 개별법은 정비할 필요 있다. 7)도시계획위원회의 운영을 상근의 지역책임 전문계획가 집단으로 바꾸어야 한다. 그리고 선출직 시장의 임기와 교차하여 2년씩 겹치게 할 필요가 있다. 결론적으로 서울의 도시안정과 국제 경쟁력 고취는 정부의 역할에서 비롯되며 주택문제에 있어서 도시안정이나 주거안정이 도모되지 못했음을 감안할 때 주택공급정책을 통한 개발·공급자의 역할을 전환하여 이제까지 방치해왔던 주택재고시장의 안정된 관리 즉 수요관리 위주의 정책으로 전환이 필요함을 강조하는 것이다. 공급자시장이나 부동산시장이나 수요자시장이나 모두가 자산가치가 오르길 바라는 구조로서 주택시장의 투명한 환경과 구조를 만들고 재고주택을 존중하는 시스템을 갖추는 것이 시급하며 시장실패보다 위험부담이 큰 정부실패로부터 벗어날 수 있는 길임을 주장하는 것이다.

왜냐하면 도시난개발은 서울의 도시개발사를 돌아볼 때 민간이 만든 것이 아니라 정부가 주도적으로 원인자 역할을 하였기 때문에 정부의 개발주도정책을 민간시장에 의존하는 시스템으로 전환하면서 정치인들의 개입여지를 제거하거나 사회적 여과장치를 만들자는 것이며 동시에 모든 개발을 도시계획으로 내부화하는 계획선도 체계를 확립하자는 것이다. 이러한 바탕이 확립되어야 2003년에 도입한 도시성장관리기법이 제 기능을 할 수 있을 것이라고 판단하는 것이다. The purpose of this thesis is to verify the inconsistencies of series of housing supply policies which has induced disorderly development, and this thesis starts from the belief that under the present city developing policy Seoul would not be able to reach international standard of advanced city. Seoul has been developed actively and dramatically.

Although it is thought impossible to take both advantages of growth and distribution, and to achieve efficiency and balance based upon such limited land resources and poor finance, people have worked hard regarding development of Seoul as improvement of the nation's status. As a result, it became to have a shape of generally advanced city with the expanded boundary and improved economic conditions, but on the other hand it also showed characteristics of unbalanced development which is only vertically extended in it's suburban areas.

That is, it became a place filled with apartments as a result of house supplying pursuit and also became a place of pursuing profits rather than a residing vehicles of citizens. This thesis focused on the government driving housing supply policy, especially on the present public rental housing supply plan and the New Town plan, as the main cause of the disorderly development concentrating on constructing apartment complexes in cities, and tried to find out the problems of these policies and suggested the improved scheme of housing plan which will lead to the stab