민간개발 관리수단으로서의 지구단위계획 개선방안

민간개발 관리수단인 지구단위계획의 문제점과 개선방안을 연구했다.

The purpose of this study is to make clear the District Unit Plan's problems to present improvement direction through the review of urban design guideline & execution, and the case analysis of civil petition, etc. The result are as follows : The guideline that is generating most civil petition is associated with Joint-Development and the most civil petition is accepted. So the use of Joint-Development regulation need to be cautious to reduce the impingement of private properties and administrative charges. On the other hand, the expansion of Joint-Development can cause the problem of urban skyline, urban form, etc.

and make the different urban environment that is originally planned, so the Joint-Development expansion should be decided through comprehensive examination of developing scale between the beginning and the end of Joint-Development, and the incremental profit(windfall) need to be recaptured as building space such as welfare facilities, daycare space and the like. District Unit Plan's Review process is progressing depends on the situation without a principal. It is caused by a lack of comprehensive examination, so all similar case's review result in the district should be attached and should make the comprehensive and principal review possible.

지구단위계획'은 도시내 일정구역을 대상으로 민간개발을 합리적으로 제어하고, 이를통해 환경친화적 도시환경 조성, 도시의 기능 및 미관증진 등을 달성하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 지구단위계획은 민간부문의 개발행위를 적정하게 제어함으로써 공공부문의 목적을 달성하고자 하는 속성이 내재되어 있기 때문에 민간부문의 자율적 건축행위에 대한 제한과 이해관계 대립이 필연적으로 발생하게 되며, 양자간의 입장이 서로 상충될 경우 민간개발 자체가 무산되는 경우도 있다. 반면, 지구단위계획은 민간부문의 개발행위가 발생할 때 실현성이 담보되기 때문에, 지구단위계획의 공공성 실현을 위해서는 양자간의 이해관계 대립을 최소화하는 것이 무엇보다 중요하다. 따라서 계획의 실현성을 담보하고, 공공성있는 도시환경을 조성하기 위해서는 지구단위계획 지침중 공공과 민간의 이해관계가 상충되는 부분이 무엇인지에 대한 분석과 이에대한 개선이 필요하다. 이는 지구단위지침에 따라 민간개발이 실제로 어떻게 이행되었는지를 분석하는 지침이행실태 분석과 지구단위계획 집행과정상의 시점에서 제기되는 민원분석을 통해 가능하다.

따라서, 본 연구는 송파구 관내 지구단위계획구역을 대상으로 건축물 개발실태 등에 대한 필지단위의 구체적인 사례분석과 필지별 조정심의 분석을 통해 민간부문에 대한 자율성의 침해를 최소화 하면서 공공성을 증진할 수 있는 방향으로의 지구단위계획 수립시, 조정심의시의 개선방향을 모색해 보았다. 그 결과를 종합하면 다음과 같다. 먼저, 지구단위계획 지침이행실태 분석을 통한 개선방향을 제시하면 다음과 같다. 잠실지구와 같이 층수제한, 최대용적률 제한이 없는 상태에서의 공동개발 허용은 대지규모, 건축물의 층수 및 규모의 증가, 용적률 등 개발밀도의 증가를 가져오며 도시경관에 있어서도 부정적 영향을 미치게 된다. 따라서 대지의 최대규모, 공동개발 최대규모에 대한 원칙설정이 필요하다. 또한 최고층수와 최대용적률에 대한 규정 없는 상태에서 공동개발을 허용하는 것은 대지규모의 증가에 따른 과도한 개발을 부추길 우려가 있으므로 신중해야 하며, 잠실지구 도시설계와 같이 공동개발의 최대한도가 지정되어있지 않을 경우에 있어서는 공동개발로 인한 부정적 영향을 완화하기 위해 최대용적률 또는 최고층수 규제가 필요한 것으로 판단된다.

용도에 관한 지침의 경우 잠실지구는 가로의 성격에 부합하는 용도를 유도하고자 하는 적극적인 수준의 용도규제 자체가 되지 못하고 있는데, 대상지가 지구단위계획에서 의도한 방향으로 환경조성이 되도록 현재의 허용, 불허용도의 이원화된 규제에서 더 나아가 권장용도, 유도용도, 1층 지정용도 등 보다 적극적인 방향에서 지역특성에 부합하는 용도의 입지를 유도할 필요가 있으며, 이를 위해서는 필지별 건축물의 개발밀도를 용적률로 제어하고, 권장 및 유도용도의 입지를 용적률 인센티브와 연계되도록 도시설계의 용도, 용적률 제어시스템을 개편할 필요가 있다. 또한 전면공지, 측면이격공지, 공개공지, 주차장차폐조경 등 도시환경의 공공성 증진과 밀접한 관련이 있는 대지내 공지에 관한 지침의 경우 조성목적 및 조성의도가 불명확하며, 지침에 의해 공지를 확보는 하더라도 지침에서 의도하고 규정한 방향대로 조성, 활용, 관리되지 못하고 있는 문제가 있다. 따라서 대지내공지에 대한 조성목적과 조성지침을 명확히 할 필요가 있으며, 공공성있는 도시환경 증진을 위해 보다 적극적인 수준의 설계와 조성지침을 마련할 필요가 있다. 또한 정기적인 조사를 통해 지침대로 이행되었는지 여부를 적극 관리하고, 지침대로 이행되지 않은 대지의 경우 이행을 강제할 수 있는 수단(강제이행부담금, 과태료 부과 등)을 마련할 필요가 있다.

결론적으로 도시설계가 제역할을 하기 위해서는 공공성있는 환경을 구성하는 부분들에 대한 구체적인 방향설정이 매우 중요하며, 이를 토대로 공공성있는 도시환경을 만들어 내기 위한 제어요소들에 대한 조성원칙들을 각 가로별로, 유형별로 보다 구체적으로 제시하고, 이를 적극적으로 제어할 필요가 있다. 다음으로 지구단위계획 조정심의 결과를 토대로 한 개선방향을 제시하면 다음과 같다. 우선, 송파구 지구단위계획 지침 중 가장 많은 주민 민원을 유발시키고 있는 부분이 공동개발 규제의 완화, 공동개발 규모의 확대 등 대지의 개발규모와 관련된 지침이다. 조정심의의 경우 민원인의 피해를 최소화하기 위해 대부분의 주민의견을 수용하고 있는 실정이므로 무리한 공동개발 규제로 인한 민간부문의 권리침해, 조정심의로 인한 행정력의 낭비 등을 최소화하기 위해서는 지구단위계획 수립단계에서 인접필지와의 공동개발 규제를 매우 신중하게 할 필요가 있다. 또한 삼전지구, 석촌지구와 같이 이미 조정심의를 거쳐 상당 필지들이 공동개발이 해제되어 더 이상의 공동개발 규제가 무의미한 상황이라면, 이 지구에 대한 공동개발원칙을 새롭게 설정하여, 별도의 복잡한 조정심의 없이 공동개발을 해제하여 운영하도록 할 필요도 있다.

이와는 반대로 석촌호수 주변 필지들과 같이 조정심의를 통한 공동개발의 확대는 도시 스카이라인의 문제 뿐 아니라 용적률의 과도한 상승에 의한 개발이익의 불평등한 집중 문제, 주거용도 중심의 개발에 의한 기반시설 문제 등 당초 지구단위계획이 의도한 환경과는 상당히 다른 도시환경을 만들어 내는 문제가 있기 때문에 이를 조정심의를 통해 완화하는 것은 더욱 신중하게 판단하여야 한다. 특히 공동개발 확대는 용적률의 급격한 상승을 초래하기 때문에 이로 인한 개발이익의 상승분에 대해서는 공공적 목적을 위해 환수할 필요가 있다. 따라서, 공동개발 확대 안건에 대한 조정심의시에는 기존 지침에 따른 개발규모와 공동개발시의 개발규모를 직접 비교할 수 있는 자료와 건축모형 등의 제출을 의무화 해야 하며, 이를 비교하여 초과되는 개발규모에 있어서는 편의시설, 복지시설, 탁아소 등 도시민 전체의 공익에 실질적으로 기여할 수 있는 건축공간 등의 권장용도 수용조건 부여나 기부체납 등 다양한 제어수단의 도입을 통한 개발이익의 환수가 필요하다. 또한 지구단위계획 조정심의 결과를 보면, 동일 안건에 대한 심의결과가 원안가결과 부결로 극단적으로 갈리는 등 서로 다른 형태로 나타나고 있다. 동일한 안건이 심의를 언제 받았느냐에 따라서 심의결과가 다른 내용으로 나오기도 하고, 서로 다른 안건이 같은 날에 심의를 받을 경우 동일한 심의결과가 나오기도 한다.

이와같이 현재의 지구단위계획 조정심의는 일정한 원칙이 없이 다분히 그때 그때의 상황에 따라 무원칙적으로 진행되는 면이 너무 많다. 이는 현재의 조정심의가 심의에 참석하는 심의위원들에게 당해 안건에 대해 종합적으로 판단할 수 있는 자료들을 적절히 제공하지 못한데서 기인하는 문제로 보인다. 따라서 지구단위계획 조정심의시에는 심의상정안건과 유사한 모든 안건들에 대한 그동안의 조정심의 결과들을 쉽게 알아볼 수 있는 형태로 첨부하도록 하는 것이 반드시 필요하며, 이를 통해 각 안건별로 원칙있는 심의가 가능하도록 해야 한다. 심의위원들의 일관성있는 심의를 위해서는 1회 연임에 한정된 조례의 탄력적 운영과 심의시 가능한 전원출석 또는 해당전문분야 심의위원의 불참으로 인한 공백의 방지노력도 필요하다. 또한 송파동7-1외4필지의 경우 송파대로 명소화사업 관련 지구단위계획 재정비 일환으로 유보된 것처럼 지방자치단체의 정책 변경시 이에 따른 사전고지로 불필요한 조정심의가 발생하지 않도록 노력해야 한다. 마지막으로, 지구단위계획 조정심의 결과가 만족스럽지 못할 경우 상당수의 안건들이 동일한 내용으로 지속적으로 심의에 재상정하고 있으며, 결국은 원안가결, 또는 조건부가결되는 식으로 현재 조정심의가 진행되고 있다.

따라서 재상정되는 안건의 경우 그 이전 조정심의 결과가 반영되었는지 여부 등을 면밀히 검토할 필요가 있으며, 재심의 또한 이와 유사한 모든 안건들에 대한 그동안의 조정심의 결과들을 첨부하도록 하여 종합적으로 검토하고 심의할 수 있도록 해야 한다. 이상으로 송파구 관내 지구단위계획구역을 대상으로 지침이행실태 및 조정심의실태 분석을 통해 민간개발관리수단으로서의 지구단위계획제도의 개선방향을 모색해 보았다. 그러나 위에서 제시한 개선사항들의 경우 주로 지침이행실태와 조정심의운영 등의 분석결과 나타난 문제점에 대한 개선방안을 개략적으로 제시한 것으로써, 이러한 개선방안들이 지구단위계획 제도에 반영되도록 하기 위한 구체적인 시행방안 등의 마련에 대해서는 본 연구에서 중점적으로 다루지 못한 한계가 있다. 또한 지역특성을 무시한 천편일률적인 계획수립의 문제, 주민의견청취 미비등 형식적인 주민참여절차의 문제, 지구단위계획의 실현성 미비 등 현행 지구단위계획 제도가 가지고 있는 본질적인 문제에 대해서는 적극적으로 다루지 못한 한계가 있다. 지역특성을 무시한 천편일률적 규제는 제도 자체에 대한 저항으로 귀결될 수 있으며, 이는 계획운용과정에 서 불필요한 마찰로 인한 사익의 침해, 행정력의 낭비를 초래할 우려가 있다.

따라서 주민과 전문가, 공공의 의견조율 등 합의과정을 통해 행정적 마찰을 최소화하고 지역특성에 부합하는 계획을 수립할수 있는 방향으로 주민참여제도를 개선해 나갈 필요가 있으며, 아울러 본 논문에서 제시한 개선사항들에 대한 구체적인 시행방안 들이 마련되어 지구단위계획제도에 반영되어 나간다면, 보다 공공성 있는 도시환경을 만들어 낼 수 있는 방향으로 미력하나마 지구단위계획 제도가 개선될 수 있을 것으로 판단된다.