장기미집행 도시계획시설의 재산권 보상에 관한 연구 : 공원시설을 중심으로 = Property Rights Compensation for Long-Term Unexecuted Urban Planning Facilities: Focusing on Park Facilities

장기미집행 도시공원 계획으로 인한 토지 재산권 제한과 보상을 분석했다.

본 연구는 장기미집행 도시계획시설 중 공원시설을 중심으로, 도시계획시설 결정 이후 장기간 지속되는 재산권 제한의 구조와 이에 대한 보상적 한계를 분석하는 것을 목적으로 한다. 국토계획법상 도시계획시설로 결정·고시된 토지는 장래의 공공시설 설치를 전제로 건축행위와 토지형질변경 등이 제한되지만, 실제 사업이 장기간 집행되지 않을 경우 토지소유자는 공익을 이유로 재산권 제한을 감수하면서도 수용이나 보상을 받지 못하는 상태에 놓이게 된다. 특히 도시공원은 대규모 면적을 필요로 하고 사유지 비율이 높으며, 지방자치단체의 재정 여건에 따라 집행 여부가 크게 좌우된다는 점에서 장기미집행 도시계획시설 문제의 대표적 유형이라 할 수 있다. 본 연구는 장기미집행 도시공원 문제를 단순한 공공시설 공급 지연의 문제가 아니라, 공익 실현을 위한 계획결정의 부담이 특정 토지소유자에게 장기간 집중되는 재산권 제한의 문제로 이해한다. 이에 따라 헌법상 재산권 보장과 제한, 특별한 희생, 조정적 보상, 헌법재판소 결정례, 실효제와 매수청구권의 제도적 한계를 검토하고, 민간공원특례사업을 장기미집행 도시공원의 집행과 토지취득을 가능하게 하는 제도적 경로로 분석하였다. 연구방법으로는 정량분석과 정성분석을 결합한 혼합연구방법을 적용하였다.

먼저 전국 민간공원특례사업 대상 공원을 분석대상으로 설정하고, 사업지 특성, 입지 특성, 지자체 여건, 사업성 및 추진방식 등을 중심으로 기술통계분석과 집단 간 비교를 수행하였다. 이어 사업 결과를 중단과 진행·준공으로 구분하고, 이항 로지스틱 회귀분석을 통해 민간공원특례사업의 추진 및 지속에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 또한 광주 중앙근린공원 1지구와 인천 무주골근린공원을 사례로 선정하여 토지취득 방식, 협의매수와 수용재결의 비중, 보상금 산정 과정 및 보상 갈등의 양상을 심층적으로 검토하였다. 분석 결과, 민간공원특례사업은 모든 장기미집행 도시공원에 일률적으로 적용되는 보편적 해소수단이라기보다, 일정한 사업성, 입지 조건, 지자체의 재정 여건 및 추진방식이 결합될 때 작동하는 선택적 집행수단으로 나타났다. 사업이 진행되거나 준공된 공원은 중단된 공원과 비교할 때 공원 규모, 비공원시설 계획, 추진방식 및 지자체 여건 등에서 차이를 보였으며, 이는 사업의 성패가 제도 도입 자체만으로 결정되는 것이 아니라 사업지의 구조적 조건과 행정적·재정적 환경에 의해 좌우됨을 의미한다. 사례분석 결과, 민간공원특례사업은 토지취득과 공원 조성을 통해 장기미집행 상태를 종료시키는 기능을 수행하였다.

그러나 보상금은 토지보상법상 감정평가 체계에 따라 산정되었고, 장기간 사용·수익이 제한되었던 기간 자체의 손실은 독립된 보상항목으로 반영되지 않았다. 따라서 민간공원특례사업은 장래의 재산권 제한을 종료시키는 점에서는 중요한 제도적 의미를 가지지만, 장기간 누적된 재산권 제한에 대한 조정적 보상수단으로는 한계를 가진다. 결론적으로 민간공원특례사업은 장기미집행 도시공원의 집행을 촉진하고 토지취득을 통해 재산권 제한 상태를 종료시키는 현실적 수단이다. 그러나 장기간 지속된 재산권 제한으로 인한 시간적 손실을 보상하는 제도는 아니라는 점에서 보상적 한계가 존재한다. 따라서 장기미집행 도시계획시설 문제를 보다 균형 있게 해결하기 위해서는 민간공원특례사업에만 의존하기보다 공공재정 집행의 우선순위 설정, 장기 제한 토지에 대한 단계적 보상, 매수청구권의 실효성 강화, 사업 미추진 공원에 대한 별도 조정수단 등 보완적 제도 설계가 필요하다. 본 연구는 장기미집행 도시공원 문제를 도시계획 집행의 문제가 아니라 헌법상 재산권 제한과 보상의 문제로 재구성하고, 법제 분석, 전국 단위 실증분석 및 사례분석을 결합하여 민간공원특례사업의 작동 조건과 보상적 한계를 규명하였다는 점에서 의의를 가진다.

표 차례․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․v 그림 차례․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․vii 국문 요약․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․viii 제1장 서론․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․1 1.1 연구의 배경․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․1 1.2 연구의 목적 및 연구질문․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․3 1.3 연구의 범위 및 방법․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․5 1.3.1 연구의 범위․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․5 1.3.2 연구의 방법․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․6 1.4 연구의 구성․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․6 제2장 이론적 배경․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․9 2.1 도시계획시설의 결정과 재산권 제한의 구조․․․․․․․․․․․․․9 2.1.1 도시계획시설의 개념 및 유형․․․․․․․․․․․․․․․․․․9 2.1.2 도시계획시설 결정의 법적 효과․․․․․․․․․․․․․․․․․10 2.2 재산권 제한의 헌법적 구조․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․11 2.2.1 헌법 제23조의 재산권 보상 구조․․․․․․․․․․․․․․․․11 2.2.2 재산권의 내용·한계규정과 특별한 희생․․․․․․․․․․․․․11 2.2.3 공공필요에 의한 수용과 정당보상․․․․․․․․․․․․․․․․12 2.2.4 경계이론과 분리이론의 구별․․․․․․․․․․․․․․․․․․13 2.3 장기미집행 도시계획시설 개념 및 현황․․․․․․