일본 국토공간 정책의 공간적 양의성

일본 국토공간 정책의 변화와 공간적 양의성 형성과정을 분석했다.

本研究は日本の国土空間政策の本質を把握すべく、開発主義的土建国家から開発主義的新自由主義への転換という政治経済体制のもと、日本の国土空間における「空間的両義性」がどのような過程および様相で形成されたのか明らかにすることを目的とする。そのため、日本の国土空間政策の計画的・実践的側面、そして地域スケールでの適用において現れた空間的両義性の導出を試みる。研究の概要は次のとおりである。 まず、日本の国土空間政策によって空間的両義性は次のように計画された。開発主義的土建国家という政策基調のもと、第一次から第四次全国総合開発計画の計画期間には、経済成長のステージとしての国家という特権化された空間的スケールにおいて、地方圏に対する空間的選択性が強く作動するよう国土空間政策が計画された。この時、大都市圏は地方圏に対する空間的選択性が作動するようこれを補完する役割を担うことで、対照的な空間的選択性が国家スケールにおいて相互補完的に運用されるよう計画された。開発主義的新自由主義の政策基調のもと、第五次全国総合開発計画および第一次・第二次国土形成計画の計画期間においては経済成長のエンジンとしての空間的スケールが都市・地域スケールへとリスケーリングされた。国家がグローバルな競争における生存力を確保するために、空間的選択性は大都市圏へと大々的に向けられ、地方圏は大都市圏のために犠牲となるよう空間的選択性から排除された。即ち、開発主義的新自由主義期には、都市・地域というスケールにおいて競争的かつ犠牲的な両義的国土空間が計画された。 次に、国土空間政策を実施した結果としての行政投資に対する分析を通じ、国土空間の両義的空間化が実践された様相を導出した。国土空間政策により開発主義的土建国家期には国家という特権化された空間的スケールにおいて空間的選択性の地方圏での強化と、大都市圏での弱化という対照的でありながらも相互補完的な関係性による両義的空間化が実践された。続いて開発主義的新自由主義期においては都市・地域スケールへの特権化された空間的スケールのリスケーリングによって、東京に対する空間的選択性の大々的な集中と、東京への集中のために地方圏においては空間的選択性を弱化させつつ均衡を保とうとする、集中的でありながら均衡的な様相で国土空間の両義的空間化が実践された。東京以外での地方圏では、これと並行して低成長まで経験することとなり、放置された地域(left behind place)化が進行した。 つづいて国土空間政策を支援する装置としての広域圏制度に対する分析によって、開発主義的新自由主義という政策基調のもと、放置された地域としての地方圏において形成された空間的両義性を修正する機制として定住自立圏構想が果たした機能を明らかにした。定住自立圏構想を推進することで国土空間の大部分を占める地方圏にまで開発主義的新自由主義を浸透させた結果、国家という特権化された空間的スケールにおいて、東京とそれ以外の地方圏が空間的選択性を与えられながら国土空間上に競争的に両立することとなった。この定住自立圏構想の推進によって、国土空間上において実践された集中的でありながらも均衡的な空間的両義性が、競争的でありつつ両立的なものへと修正された。 結論として、本研究は国土空間政策に対する分析を通じ、上記のように日本の国土空間上において空間的両義性が計画され、実践された上で修正された過程と様相を明らかにした。日本の国土空間上に形成された空間的両義性は、開発主義的土建国家期には対照的でありつつ相互補完的に形成され、開発主義的新自由主義期への転換後には集中的でありながら均衡的なものとして形成された。しかしこのような集中と均衡は、国土均衡発展を志向する国土空間政策において決してはっきりと表出してはならないものである。したがって、このように実践された国土の両義的空間化を修正するために用いられた定住自立圏構想によって、空間的両義性は表面的には競争的でありつつ両立的なものへと修正された。しかし新自由主義や起業家主義に基づいた地域政策は、資本の誘致を巡る地域間競争を引き起こし(Harvey, 1989)、社会的な格差拡大という結果(Brenner & Theodore, 2002b)へと帰結する。新自由主義および起業家主義的属性を持つ定住自立圏構想によって修正されたように見える空間的両義性も、特定の地域に対し集中と犠牲を強いるものへと変化するであろうし、これを修正するためにまた新たな国土空間政策が政府によって展開されるであろう。開発主義的新自由主義という政策基調のもと、国土空間政策の本質は空間的両義性を利用した集中にあり、これを修正するためには開発主義的土建国家において見られた空間的相互補完性にもとづいた国土空間政策の実施が要請される。 본 연구는 발전주의적 토건국가로부터 발전주의적 신자유주의로의 전환이라는 일본 고유의 정치경제 체제 아래 국토공간 정책의 본질을 규명하기 위해 국토공간에서 ‘공간적 양의성’이 어떠한 양상으로 형성되었는지 도출하는 데에 목적을 둔다.

이를 위해 일본 국토공간 정책의 계획적 측면과 실천적 측면, 지역 스케일에서의 적용 측면에서 나타난 공간적 양의성을 포착하고자 한다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 공간적 양의성은 일본의 국토공간 정책을 통해 다음과 같이 계획되었다. 발전주의적 토건국가 정책기조 아래 제1차부터 제4차까지의 전국총합개발계획 기간에는 경제성장의 무대인 국가라는 특권화된 공간적 스케일에서 지방권에 대한 공간적 선택성이 강력하게 작동하도록 국토공간 정책이 계획되었다. 이 때 대도시권은 지방권에 대한 공간적 선택성이 작동되도록 이를 보완하는 역할을 함으로써, 대조적인 공간적 선택성을 국가 스케일에서 상호보완적으로 운용하도록 계획되었다. 발전주의적 신자유주의 정책기조 아래 제5차 전국총합개발계획 및 제1차⋅제2차 국토형성계획 기간에는 경제성장을 추동시키는 스케일이 도시⋅지역 스케일로 리스케일링되었다. 국가가 글로벌 경쟁에서 살아남기 위한 역량을 확보하기 위해 공간적 선택성은 대도시권으로 강력하게 지향되었으며, 지방권은 대도시권을 위해 희생하도록 공간적 선택성에서 계획적으로 배제되었다. 즉 발전주의적 신자유주의기에는 도시⋅지역이라는 스케일에서 경쟁적이고 희생적인 양의적 국토공간이 계획되었다. 둘째, 국토공간 정책 수행결과로서의 행정투자에 대한 분석을 통해 국토공간의 양의적 공간화가 실천된 양상을 도출했다.

그 결과 일본의 국토공간 정책을 통해 발전주의적 토건국가기에는 국가라는 특권화된 공간적 스케일에서 공간적 선택성의 지방권에서의 강화와 대도시권에서의 약화라는 대조적이면서도 상호보완적인 관계성에 의거한 양의적 공간화가 실천되었다. 이어서 발전주의적 신자유주의기에는 도시⋅지역 스케일로 특권화된 공간적 스케일의 리스케일링이 일어나면서 도쿄에 대한 공간적 선택성의 강력한 집중과 도쿄 집중을 위해 지방권에서 하향적으로 균형을 잡으려는 집중적이면서도 균형적인 국토공간의 양의적 공간화가 실천되었다. 이와 함께 지방권에서는 저성장까지 겹치면서 방치된 지역화가 진행되었다. 셋째, 국토공간 정책의 지원 장치로서의 광역권 제도에 대한 분석을 통해, 발전주의적 신자유주의 정책기조 아래 정주자립권구상이 방치된 지역으로서의 지방권에서 형성된 공간적 양의성을 수정하는 기제로 작동했음을 도출했다. 정주자립권구상을 추진함으로써 국토공간의 대부분을 차지하는 지방권까지 발전주의적 신자유주의를 스며들게 한 결과, 국가라는 특권화된 공간적 스케일에서 도쿄와 기타 지방권이 공간적 선택성을 부여받으면서 국토공간상에 경쟁적으로 양립하게 되었다. 이러한 정주자립권구상의 추진을 통해 국토공간상에서 실천된 집중적이지만 균형적인 공간적 양의성이 경쟁적이자 양립적인 양상으로 수정된 모습을 도출했다.

결론적으로 본 연구는 국토공간 정책에 대한 분석을 통해 일본의 국토공간에서 공간적 양의성이 계획되고 실천되며, 수정되는 과정과 양상을 도출했다. 일본의 국토공간상에 형성된 공간적 양의성은 발전주의적 토건국가기에는 대조적이면서도 상호보완적인 양상으로 나타났으며, 발전주의적 신자유주의로 전환된 이후에는 집중적이면서도 균형적인 양상으로 나타났다. 그러나 이러한 집중과 균형은 국토균형발전을 지향한 국토공간 정책상 결코 선명하게 드러나서는 안되는 실체이다. 이처럼 실천된 국토의 양의적 공간화를 수정하기 위해 동원된 정주자립권구상을 통해 공간적 양의성은 표면적으로는 경쟁적이자 양립적인 모습으로 수정되었다. 그러나 신자유주의 및 기업가주의에 기반한 지역정책은 자본유치를 둘러싼 지역간 경쟁을 야기하고(Harvey, 1989), 사회적 격차 확대(Brenner & Theodore, 2002b)라는 결과로 귀결된다. 신자유주의 및 기업가주의적 속성을 가진 정주자립권구상을 통해 수정된 것처럼 보이는 공간적 양의성도 재차 특정지역에 대한 집중과 희생을 강요하는 양상으로 변화할 것이며, 이를 수정하기 위해 또 새로운 국토공간 정책이 국가에 의해 전개될 것이다.

발전주의적 신자유주의 정책기조 아래 국토공간 정책의 본질은 공간적 양의성을 활용한 집중에 있으며, 이를 수정하기 위해서는 발전주의적 토건국가에서 볼 수 있는 공간적 상호보완성에 입각한 국토공간 정책의 수행이 요청된다.