관광숙박시설 특례가 지역에 미치는 영향에 대한 시뮬레이션 분석 : 서울시 2010~2012년 도시계획위원회 심의사업지를 대상으로

관광숙박시설 특례가 도시환경과 지역에 미치는 영향을 시뮬레이션했다.

본 시뮬레이션 분석을 통해 관광숙박시설 확충을 위한 특별법의 특례 규정이 서울시 내에서는 일부 지역에 국한해서 실질적인 공급효과를 불러올 것임을 예상할 수 있다. 도시경관에 있어서도 가로변 건축물들의 층수, 높이 등이 다양화 될 것으로 예상한다. 주거환경 차원에서는 고층 개발로 인해 인접대지와의 사이에 완충지대가 없이 관광숙박시설이 직접 주거지역에 접하는 사례를 확인하였다. 주차대수기준의 완화와 관련해서는 주차대수 수요가 설치한 부설주차장의 규모를 초과하는 사례지를 통해 그 범위를 확인하였다. 이 연구에서 제시하는 논의가 활발한 담론으로 이어지길 바란다. 2012년 11월 21일 인천공항으로 1,000만 명 째에 해당하는 관광객이 입국했다. 정부는 연말까지 1,130만 명의 입국을 예상하고 있다. 관광숙박시설은 친환경산업이라고 불리는 관광산업의 기반시설의 성격을 가지고 있다. 그러나 이과 함께 범죄와 사고를 유발하는 위해시설이 될 수 있다는 성격을 동시에 지니고 있다. 문화관광부의 관광숙박시설 수급분석연구(2012)에 의하면 서울시 전체에서 2012년과 2013년에 걸쳐 객실 수 100실 규모의 사업지 123 곳에서 동시다발적인 계획수립이 필요하다.

이러한 대규모공급을 위한「관광숙박시설 확충을 위한 특별법」(이하 ‘관광특별법’) 및 「관광진흥법」의 용적률과 용도지역별 도입용도 특례는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 위계를 뛰어 넘지는 않았으나 동법시행령에 대한 ‘특례 조치(special exception)’ 에 해당한다. 이러한 특례는 특별법 제정 시 관광숙박시설의 주요 공급처로 고려한 서울시에 특히 큰 영향을 미칠 것으로 예상한다. 이 영향을 예측하기 위해 당 연구에서는 총 18개 사업지를 사례로 하여 유형별로 구분하고 관광특별법을 적용하는 시뮬레이션을 진행하였다. 시뮬레이션을 통해 도출한 여러 지표를 도시계획과 주거환경차원에서 분석하였다. 우선 도시계획차원에서 살펴보면 첫째, 서울시의 지구단위계획은 용도와 밀도를 구분하여 지역의 여건에 맞게 수립하여 왔으나 관광특별법의 용적률 체계는 지역별 특수성을 고려하지 않고 일률적인 용적률을 부여함으로써 기존 도시계획과의 정합성이 결여되고 도시공간구조의 위계를 벗어나는 문제를 확인하였다. 상위계획별 시뮬레이션 결과에서는 일반건축허가지역에서의 용적률 증가가 187%로 상대적으로 높은 반면, 지구단위계획구역에서는 12%에 머무르고 있고 도시환경정비사업구역에서는 용적률의 증가가 없다.

도시공간구조의 위계를 나누는 기준의 역할을 하는, 역세권에 위치하는 관광숙박시설의 경우 대중교통수단으로서 지하철 이용이 시설이용에 편리할 수 있다는 장점이 외국인 관광객에게 던지는 중요한 이슈임에도 불구하고 비역세권과 위계가 구분되어 있지 않았다. 이는 지역별 높이계획의 유형과 밀접하게 관계하는 내용으로 일반건축허가지역 중 가로구역최고높이지역에서 높이계획의 여유로 인해 개발밀도의 상향이 용이한 반면 지구단위계획구역과 도시환경정비사업구역 내에서는 최고높이가 용적률 상향의 범위를 제한하는 결정적인 역할을 하기 때문이다. 실질적인 밀도계획의 제어를 높이계획이 맡고 있는 것이다. 별도의 높이완화 없이는 관광특별법의 특례가 일반건축허가지역에 국한해서 실질적인 효과를 가져 올 가능성이 있음을 알 수 있다. 둘째 도시경관에 있어 가로변 건축물의 높이가 다양하게 변화한다. 가로변 인접건축물과의 높이차가 크기 때문이다. 여러 용도지역 중에서도 제3종일반주거지역의 경우 인접건축물과의 상대적인 밀도차로 높이차가 타 용도지역에 비해 큰 것으로 나타났다. 계속해서 주거환경차원에서는 첫째, 인접지역과의 사이에 완충지대가 없이 관광숙박시설과 그 부대시설인 유흥업소가 직접 일반주거지역에 접하게 되는 문제점을 우선 도출하였다.

특히 일반상업지역과 제3종일반주거지역의 용도지역에 걸치는 경우인 사례지에서는 용도지역제를 통해 주거환경을 보호하고자 한 도시계획의 근본적인 취지가 한층 무색해질 개연성을 확인하였다. 둘째, 일부 사례지에서는 밀도의 증가에도 불구하고 주차대수의 완화로 계획대수가 증가하지 않을 수 있다. 주차대수 수요가 설치한 부설주차장의 규모를 초과하는 사례지를 통해 그 범위를 확인하였다. 과도한 주차대수의 완화는 결국 건축물 이용자의 불편을 야기하게 되고 이는 외부주차장의 이용이나 불법노상주차현상을 일어나게 하는 원인으로 작용할 수 있겠다. 장기적으로도 산업과 지역여건의 변화에 능동적으로 대응하기 위한 건축물의 구조 변경이 용이하지 않는 문제가 있다. 앞으로 기상업화된 역세권 또는 도시공간위계를 고려한 제한된 지역에 특례를 부여하는 방안과 함께 관광특별법의 목적달성을 위한 실현화방안에 대한 논의의 필요성이 있다. 장기적으로「국토계획법」에 근거하는 도시계획제도가 「관광특별법」및 「관광진흥법」상의 정책취지에 부합하는 내용으로 개정되어 관광숙박시설이 주거지역에 미치는 영향과 조기공급의 이슈를 관련도시계획의 틀 내에서 종합적으로 담아내야 할 것이다. 「관광진흥법」의 특별조치가 가지는 목적을 수용하면서 용도지역제도의 취지를 훼손하지 않는 범위내로 제도를 개선할 수 있겠다.

그리고 타분야(역사문화 및 산업경제)와의 통합작업을 통해 관광숙박시설이 지속적인 경쟁력을 갖출 수 있는 방안에 대해 깊이 있는 논의가 필요하다. 이는 우수한 문화관광자원이 갖추어진 지역에 대중교통과 연계하고 보행접근이 용이하면서 편의성과 안전성이 우수한 경쟁력 있는 관광숙박시설의 공급으로 귀결된다. 도시계획분야가 역사문화·관광산업분야와 함께하는 통합적인 접근과 대안을 마련하여야 하는 시기이다. 주요어 : 관광숙박시설, 용도용적제, 특례, 밀도, 주거환경, 관광숙박시설 확충을 위한 특별법, 관광진흥법, 호텔, 용적률