도시정비사업 개발이익 배분에 관한 연구 : 서울특별시의 재개발·재건축을 중심으로

재개발·재건축에서 발생하는 개발이익의 공공·민간 간 배분을 분석했다.

이 연구에서는 개발이익의 배분에 관한 이론을 바탕으로 연구모형을 수립하고 그에 따라 도시정비사업 과정에서 발생하는 개발이익의 배분현상을 실증적으로 분석하였으며, 이론과 실증적 분석결과를 반영하여 개발이익의 적정배분모형을 제시하였다. 서울시에서 진행되었던 재개발 사업 16곳, 재건축 사업 11곳의 사업비 관련 자료를 바탕으로 분석을 수행하여, 개발이익이 사적부문과 공공부문 사이에 어떻게 배분되고 있는지를 파악하였다. 총괄적인 개발이익의 실현상태를 보면 조합원의 이익은 재건축사업에서는 평균 약 277억원의 이익을 내었지만, 재개발 사업에서는 평균 약 19억원의 손해를 보았다. 공공이익에 있어서는 기부채납을 통하여 재개발사업 단지는 평균 약 927억원, 재건축사업 단지는 평균 약 623억원의 기여를 하였다. 임대주택 의무화에서는 재개발사업은 평균 약 277억원, 재건축사업은 평균 약 353억원의 기여를 했다. 도시기반시설 등 각종 분담금에서는 재개발사업은 평균 약 30억원, 재건축사업은 평균 약 48억원의 부담을 하여 이들 이익이 공공영역으로 편입되었다. 각 사업당 공공기여분을 모두 합치면 공공이익은 조합이익보다 수 배에서 10여 배에 달하는 것으로 나타났다. 도시정비사업에 따른 순익률, 즉 비례율을 살펴보면, 재개발 사업은 평균 98.07%이고 재건축 사업은 평균 비례율이 102.01%였다.

이러한 분석결과로 볼 때, 서울시의 도시정비사업에 있어서는 대부분의 사업단지에서 조합이익에 비하여 공공이익의 편입 수준이 훨씬 높다고 할 수 있다. 그리고 각 개별단지별로 볼 때, 조합과 공공 간의 균형 있는 개발이익 배분의 원리가 일부 사업단지에서는 적용이 되고 있으나, 대부분의 사업단지에서는 잘 적용되지 못하는 것으로 평가할 수 있다. 다음으로 서울시의 27개 사업단지를 여러 기준에 의해서 다기화된 수혜집단으로 구분하고, 각 집단 간 개발이익 향유의 정도와 공공기여 부담의 정도를 비교분석해 본 결과는 아래와 같다. 사업유형에 따라 재개발 지역과 재건축 지역의 개발이익을 비교해 보면, 재개발 지역의 순개발이익은 사업단지 당 평균 약 2,864억원인데 비하여, 재건축 지역의 순개발이익은 평균 약 5,502억원으로 나타났다. 그리고 재개발 지역의 수익률은 98.07%이며, 재건축 지역의 수익률은 102.01%로서 재건축 지역이 보다 높은 수준의 개발이익을 얻었다. 토지가격이 높은 단지와 낮은 단지 간의 수익률을 비교해 본 결과, 토지가격의 수준과 총개발이익 간의 상관관계는 .502로서 토지가격이 높은 단지일수록 총개발이익이 큰 것으로 분석되었다. 또한 토지가격 수준과 순개발이익 간의 상관관계도 .505로서 토지가격이 높은 단지일수록 많은 개발이익을 향유하는 것으로 파악되었다.

개발이익에 대한 환수제도이자 배분적 메커니즘의 하나라고 볼 수 있는 공공기여 수준과 관련하여 집단 간 비교분석을 해 보았는데, 그 결과를 보면 다음과 같다. 사업유형별로 기부채납 비율을 비교해 보면, 재개발 지역에서는 사업 당 평균 30.89%를 기여하는 반면, 재건축 지역에서는 평균 16.23%를 기여하는 것으로 나타났다. 이는 기부채납이라는 공공이익 측면에서 재개발 단지와 재건축 단지 간에 형평성이 잘 구현되고 있지 못하다는 사실을 보여준다. 토지가격 수준에 따라 기부채납 비율 및 도시기반시설 부담금 등 각종 분담금의 비율을 비교해 본 결과, 토지가격 수준과 기부채납 비율 및 분담금 비율 간에는 각각 -.740의 상관관계와 -.483의 상관관계를 보이고 있다. 이는 토지가치가 높은 지역보다 낮은 지역의 사업단지가 더 많은 공공기여를 하고 있다는 의미이다. 즉, 토지가치가 높은 지역과 낮은 지역 간에는 공공이익 기여 면에서 차별현상이 나타나고 있으며 개발이익의 배분에 있어서 공평하지 않음을 말해 준다. 이 논문에서는 위의 실증적 분석결과와 그에 앞서 논의한 개발이익 배분이론을 바탕으로, 향후 바람직하고 적정한 개발이익 분배를 지향하기 위해서 지켜져야 할 기본적인 원칙과 기준을 연역적 접근방법과 귀납적 접근방법에 의해 제시하였다.

먼저, 연역적으로 설정해야 할 원칙으로서, 도시개발의 지속가능성과 공공성을 추구하기 위한 조합이익과 공공이익 간의 조화의 원리를 기반으로 하여, 조합이익과 공공이익 간의 적정 비중에 관한 원칙을 제안하였다. 조합이익의 적정 비중은 적절한 비례율을 보장함으로써 결정되어야 하고, 공공이익의 적정 비중은 도시기반시설, 기부채납 등 시설에 소요되는 비용에 대한 부담비율, 그리고 개발이익 대비 임대주택 건설의 규모비율을 적절하게 선택함으로써 결정되어야 한다. 그 구체적인 적정비율로서 조합원 측에서 발생하는 비례율 100%를 기본적인 가이드라인으로 설정하였다. 이에 대한 종합적인 분석과 판단을 위해 각 개별적 공공기여의 비율이 별도의 법령이나 행정규칙에 의하여 따로따로 책정되는 시스템을 고치고, 각 공공기여의 부담 수준, 그리고 이들이 결합되었을 때의 부담 수준을 비례율과 연동시켜서 결정할 수 있도록 각 사업별 시뮬레이션 시스템을 도입할 것을 제안하였다. 그리고 과잉금지의 원칙에 따른 구체적인 개발이익의 공공환수 기준으로, 여러 가지 제도적 수단에 따른 총금액의 부과비율이 개발로 인하여 얻어지는 총이익의 50% 수준을 넘어서지 않고, 조합이익이 총이익의 50% 수준이 되도록 조정해 주는 기준을 제시하였다. 아울러, 도시정비사업의 수혜집단 간 개발이익의 배분에 있어서는 차별금지의 원칙을 확실하게 정립해야 함을 제안하였다.

구체적으로, 도시정비사업에 따른 개발이익의 비율, 즉 수익률에 있어서의 지역 간, 단지 간, 규모 간 차이의 크기가 일정구간 이내로 수렴되도록 조절해야 한다는 원칙을 설정하였다. 또 도시정비사업에 따른 공공기여의 비율을 동등하게 적용하는 것을 원칙으로 하되, 사업단지 간 사업성(수익률)의 편차를 고려하여 공공기여의 실질적 비율을 적정하게 조절해야 함을 제안하였다. 다음으로, 귀납적 접근방법에 의한 개발이익 배분기준을 조합과 공공 간의 배분 측면과 수혜집단(부담집단) 간 배분 측면으로 나누어 제시하였다. 조합이익과 공공이익 간의 배분 기준에 관해서는 양자 간 균형과 조화의 원리를 적용하면서 실질적 배분상황을 고려하여 다음 세 가지 기준을 설정하였다. 첫째, 조합이익과 공공이익 간의 균형 있는 배분을 위해 비례율 수준에 따른 단계적인 공공기여 부과기준을 수립하였다. 둘째, 공공기여의 한 가지 요소인 임대주택 건설로 인한 조합의 손실총액의 비율을 건설원가 총액 및 일반분양 총이익과 대비하여 일정한 비율 이내로 제한하는 기준을 책정하였다. 셋째, 도시기반시설 등 공공시설 기여를 위한 각종 분담금의 비율이 총 개발이익과 대비하여 일정한 비율을 초과하지 않도록 조정하는 기준을 제시하였다.

도시정비사업과 관련된 수혜집단 간 배분기준에 관해서는, 개발이익 배분의 평등성 원리와 차별금지 원칙을 바탕으로 하면서 실질적인 배분현상을 바탕으로 두 가지 구체적인 기준을 설정하였다. 첫째, 도시정비사업에 따른 개발이익의 비율, 즉 수익률에 있어서 지역 간, 단지 간, 규모 간의 편차를 일정 비율 범위 이내로 수렴되도록 하였다. 둘째, 도시정비사업에 따른 공공기여의 비율을 부담집단 간에 원칙적으로 동등하게 하되, 사업성(수익률)의 편차를 고려하여 적정하게 조절하도록 하였다. 본 연구는 선행연구와는 달리 실제 서울에서 추진하였던 도시정비사업의 세부 사업비 내역 자료를 활용하여, 실제 사업비 산정을 통해 개발이익의 적정 배분 방향을 제시하기 위한 실증분석을 실시하였다는데 그 차별성이 있다. 특히 조합의 이익, 기부채납, 임대주택, 각종 분담금 등으로 세분화하여 실증적으로 분석한 연구는 기존 연구에서 찾아보기 힘든 상황이다. 또한 본 연구에서는 도출된 실증적 분석의 결과와 앞서 제시한 개발이익 배분 이론을 바탕으로 향후 적용 가능한 개발이익의 적정배분모형을 제시하였다. 이론을 실재에 대입하기 위해서는 과정이 필요하듯이 본 연구에서는 연역적 접근방법과 귀납적 접근방법을 통해 개발이익에 있어 적정배분모형을 제안한다. 본 연구의 분석 대상은 서울시 내에 한정되어있기 때문에 일반화를 시키는데 다소 무리가 따른다.

또한 경기 침체기의 상황에 따른 분석이므로 호황기에는 본 연구의 결과와 다른 영향이 존재할 가능성이 있다. 따라서 다른 시대나 상황에 대입할 때에는 보다 제한적이고 보수적인 입장이 필요하다는 데 연구의 한계를 지닌다. This research set a research model based on theories about distribution of development gains, and empirically analyzed the profits on the procedure of Urban Renewal Projects. Further, it suggested Proper Distribution Model reflecting theories and the analysis results. There was a figuring out the characteristic of distribution about how it is allocated between the private sector and the public sector. This based on analysis about materials regarding to project costs of sixteen redevelopment project places and eleven reconstruction project places propelled in Seoul city.

Based on the analysis results, regarding to Urban Renewal Projects in Seoul city, there was a higher degree of allocation to the public sector in the most project places. In sight of each place, there were no-good application of the allocation principle in the most places pursuing distribution in balance between both sectors while there were good application examples in certain project places. As a next, this research divided the twenty seven project places in Seoul city as multiple recipient groups depending on various standards, and analyzed the degree of possession of development gains and of burden of public contribution among each groups.

As a first, depending on the type of projects, the reconstruction areas earned higher degree of development gains than the redevelopment areas. Second, regarding to the level of price of land, there was a figuring of higher development gains allocated to places holding higher price of land. Third, related with the contributed acceptance, there was a low degree of realization of equity between the redevelopment complexes and reconstruction complexes in perspective of public interest with the contributed acceptance. Forth, regarding to the ratio of the share of the expenses depending on the price of land, there was a phenomena of discrimination in perspective of contribution ab