접경지역 토지소유권의 제한과 보상에 관한 연구 = A Study on Land Ownership Restrictions and Compensation in Border Areas

접경지역 토지소유권 제한과 손실보상·권리구제 방안을 연구했다.

접경지역 토지소유권의 제한과 보상에 관한 연구 한반도 접경지역은 분단과 정전질서 속에서 형성된 공간으로, 그 토지이용 은 오랫동안 군사적 통제의 영향을 받아 왔다. 여기에 수도권 관리, 개발제한, 환경·산림보전 등 서로 다른 목적의 공법상 제한이 더해지면서, 접경지역 안에 서도 개별 토지의 이용 가능성과 토지소유자가 부담하는 제한의 정도는 다르게 나타난다. 그동안 접경지역에 관한 논의는 주로 지역발전, 남북교류협력, 생활 여건 개선을 위한 지원정책에 집중되어 왔으나, 개별 사유지에 장기간 누적된 제한을 토지소유권의 관점에서 검토한 연구는 상대적으로 많지 않았다. 본 연구는 접경지역 토지소유권 제한을 지역지원의 문제와 구별하고, 개별 토지소유자에게 귀속되는 공익상 부담의 문제로 파악하였다. 접경지역이라는 지역적 지위는 지원정책의 기준이 될 수 있지만, 그 자체로 보상 여부를 결정 하는 기준이 될 수는 없다. 보상 여부는 개별 토지에 실제로 어떠한 제한이 가 해졌고, 그 제한이 종래 이용, 대체 이용, 처분 가능성 등 토지소유권의 구체적 권능을 어느 정도 약화시켰는지를 기준으로 판단되어야 한다. 이를 위하여 본 연구는 「접경지역 지원 특별법」상 접경지역을 원칙적인 공간적 범위로 하되, 남한의 육상 접경지역을 중심으로 논의를 전개하였다.

접 경지역에 적용되는 군사적 토지이용 제한, 일반 공법상 제한, 지원 및 특례에 관한 법령을 검토하고, 토지소유권 제한과 보상에 관한 국내 판례와 문헌을 분 석하였다. 또한 독일·일본·미국의 논의를 통하여 공익상 토지이용 제한이 어느 경우까지 사회적 제약으로 수인될 수 있고, 어떠한 경우에 특별한 희생 또는 보상적 조정의 문제가 되는지를 비교하였다. 현행 제도는 각 법령이 고유한 목적과 요건에 따라 행위제한, 허가·협의, 매 수 및 보상에 관한 사항을 개별적으로 규정하고 있다. 그 결과 동일한 토지에 군사적 제한과 일반 공법상 제한이 장기간 함께 미치더라도, 그 누적적 효과를 종합적으로 평가하기 어렵다. 특히 접경지역 지원은 지역의 생활기반과 발전여 건을 보완하는 정책수단으로 필요하지만, 그것만으로 개별 토지에 누적된 제한 부담이 평가되거나 조정되었다고 볼 수는 없다. 따라서 접경지역 토지소유권 제한에 대한 법적 개선은 일률적 보상 확대가 아니라 토지별 제한 평가와 단계적 권리구제 구조를 중심으로 이루어져야 한 다. 장기 제한 토지, 중첩 제한 토지, 허가·협의가 반복되는 토지, 국가가 직접 사용하는 토지에 대해서는 제한의 내용과 정도를 개별적으로 확인하고, 그 결 과를 접경지역 지원제도의 조사·계획·협의 절차와 연결할 필요가 있다.

또한 군 사기지 및 군사시설 보호구역에서는 먼저 이용회복 가능성을 확인하고, 필요한 경우 제한완화, 조건부 이용, 매수, 보상 또는 사용관계 정리로 이어지는 절차 가 마련되어야 한다. 본 연구의 의의는 접경지역 문제를 지역 지원의 차원에 한정하지 않고, 개 별 토지소유자에게 누적된 제한 부담을 독립된 법적 문제로 제시한 데 있다. 접경지역 토지소유권 제한 문제는 국가안전보장이라는 공익의 필요를 부정하는 문제가 아니라, 그 공익을 실현하는 부담을 개별 토지소유자에게 어느 범위까 지 귀속시킬 수 있는가를 묻는 재산권 보장의 문제로 이해되어야 한다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제1항 연구의 배경 1 제2항 연구의 목적 3 제2절 연구의 범위 및 방법 5 제1항 연구의 범위 5 제2항 연구의 방법 6 제3절 선행연구와의 차별성 8 제2장 접경지역 현황 및 법령 고찰 12 제1절 서설 12 제2절 접경지역의 개념 및 현황 13 제1항 접경지역의 개념과 특수성 13 1. 접경지역의 개념 13 2. 한반도 접경지역의 특수성 15 3. 접경지역과의 구별 개념 18 제2항 접경지역의 공간적 범위 21 1. 육상 접경지역의 범위 21 2. 해상 접경지역의 범위와 한계 22 제3항 접경지역의 토지이용규제 현황 24 1. 경기도 25 2. 강원특별자치도 27 3. 인천광역시 강화군·옹진군 29 제3절 접경지역 주요 법령 고찰 31 제1항 법령 분류 기준 31 제2항 군사적 토지이용 제한 32 1. 보호구역 지정 33 2. 행위제한과 군사협의 36 3. 매수청구와 손실보상 38 제3항 일반 공법상 제한 42 1. 수도권 권역 42 2. 개발제한구역 47 3. 환경·산림보전 53 제4항 지원 및 특례 66 1. 접경지역 지원 66 2. 평화경제특구 71 3. 지역균형발전 76 제3장 토지소유권 제한과 보상의 일반론 79 제1절 토지소유권의 보장과 보호영역 79 제1항 재산권 보장의 형성 79 1. 재산권 보장의 역사 79 2. 헌법상 재산권 보장의 구조 81 3. 토지소유권 보장 84 제2항 토지소유권의 보호범위 86 1. 권능에 대한 보호 86 2. 공간적 범위에 대한 보호 90 제2절 토지소유권 제한의 의의와 유형 93 제1항 제한의 의의 93 1.