開發行爲許可 連接開發規程 制度改善에 關한 硏究 : -平澤市 安仲邑 事例를 中心으로- = A Study on the Institutional Improvement : A Case of Anjung in Pyeongtaek City, Gyeonggi Province

평택시 사례를 중심으로 개발행위허가 연접개발 규정의 개선을 연구했다.

개발행위허가제도는 법률행위적 행정행위에서 명령적 행위에 속하는 허가의 일원으로써 상대적 금지를 해제하여 상대방으로 하여금 본래의 자유를 회복시켜 주는 것이며 이익을 부여할 수 있는 점에서는 공익재량행위이나 동시에 허가요건에 해당하면 반드시 허가하여야 할 기속을 받는 점에서 허가여부의 결정은 기속행위 또는 기속재량행위에 해당된다고 할 수 있다. 그러나 개발행위허가제도의 관계규정이 애매모호하여 이를 악용한 사례가 증가하고 있고, 토지에 대하여 이전부터 도시관리계획 등 상위계획에서 관리지역 세분 등 용도지역 등을 구분하여 이미 제한을 하고 있으면서도 또 다시 연접규정을 적용하여 이중 규제를 하는 것은 사유재산권 침해라는 주장, 연접규정을 편법적으로 악용한 결과로 인해 난개발을 더욱 부추기고 있다는 주장 등 사실상 연접규정의 실효성 여부에 대한 논란이 일고 있으며, 연접개발규정 폐지 주장까지 제기되고 있다. 또한 민원인의 직접적인 피해사례 증가도 우려되고 있으므로 이에 대한 개선방안 마련이 시급한 실정이다. 본 연구는 개발행위허가제도 연접개발규정 운영과 관련하여 실제 최적의 피해사례 지역을 선정하여 연구함으로써 개발행위허가제도 연접개발의 문제점을 파악하고 연접개발 운영상 한계를 극복할 수 있는 개선 방안을 마련하여 허가권자와 개발행위허가 신청자 모두의 불편을 최소화하고 개발행위허가제도가 합리적으로 운영되도록 하는데 연구목적이 있다.

연구방법은 개발행위허가제도 의의, 연구 자료와 문헌, 개발행위절차, 연접개발 관련 규정 등을 살펴보고 특히, 연접규정 적용으로 개발행위허가과정에서 흔히 발생하고 있는 지방자치단체의 불합리한 불허가 사례 3건을 선정하여, 허가시 신청부터 불허가 처리되기까지 행정절차 등을 세밀히 분석하여 문제점을 도출하고 이에 관하여 개발행위허가 업무와 직ㆍ간접으로 관련이 있는 전문가 위주로 설문을 실시하여 위 개발행위허가과정에서 나타난 문제점에 대한 개선 방안을 제시하였다. 본 연구에서 나타난 문제점은 다음과 같다. 첫째, 연접(이격)거리에 대한 법 규정이 명확히 없는 상태에서 기초자치단체가 자체적으로 개발행위허가 지침을 제정․운영하다보니 허가권자(시장․군수)는 허가권자의 입장에서 어려움이 있고, 허가를 득하여 개발하고 싶은 주민은 주민 입장에서 어려움이 있는 등 제도상 혼선으로 인해 많은 문제점이 있다. 둘째, 소매점 등 제1종 근린생활시설 또는 소규모 주택지(19세대 이하)는 연접규정에 저촉되지 않아 제2종 근린생활시설 등 연접규정이 적용되는 기개발지의 개발면적에 상관없이 개발행위가 가능한 반면, 제2종 근린생활시설 등 연접규정이 적용되는 시설을 새로이 개발행위허가 할 때에는 기허가된 제1종 근린생활시설 등이 개발면적에 포함하도록 되어 있는 등 같은 용도(제1종 근린생활시설)를 이중 잣대로 달리 적용하는 문제점이 있다.

셋째, 경제적 능력을 갖춘 개발행위허가 신청인이 연접개발지에 토지를 신규 취득한 뒤 그 지역에 장기간 토지를 소유한 자보다 우선하여 개발면적(관리지역 3만㎡ 미만) 범위 내에서 개발행위허가를 받고 나면, 그 지역에 장기간 살면서도 경제적 능력을 갖추지 못한 자는 개발행위허가를 받고 싶어도 연접개발 면적이 초과되어 허가를 받을 수 없게 되고, 이로 인해 개발행위허가가 민원인의 재원조달능력에 따라 좌우되는 등의 불평등 문제가 발생하고 있다. 넷째, 현행 개발행위허가제도 연접개발규정이 지역적 특색, 경제적 상황 등 해당지역의 현실여건을 고려하지 않아 탄력적(Flexible)인 운영 시스템이 가동되지 못하는 등 획일적인 운영체계로 인한 한계가 있다. 이에 대한 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 연접(이격)거리 적용 관련 개선방안이다. 연접(이격)거리 적용으로 인한 혼선이 빚어지지 않도록 우선 제도적으로 관계법령 및 지침을 명확하게 개정하는 방안으로, 국토해양부 소관 ｢개발행위허가 운영지침｣에 연접(이격)거리 적용여부 기준을 구체적으로 명시한다.

예를 들어, 적용이 가능하다면 “신청지에서 250m 이내 도로, 하천 등 지형지물로 분리할 수 없는 경우에 한하여 적용한다”는 내용을 기재하여 지침을 개정하거나 적용이 불가하다면 “연접(이격)거리로는 연접여부를 적용하여서는 아니 된다”로 명시하는 등 중앙부처 주관으로 전국 사례를 종합적으로 분석하고 전문가의 정책 자문회의, 지방자치단체 실무자 회의 등을 거쳐 지침을 개정하는 방안이다. 또한, 상위법에 연접(이격)거리에 대해서 최저, 최고 기준을 제시함으로써 일정한 범위 안에서 탄력적으로 적용할 수 있도록 기준을 마련해 주는 것도 생각해 볼 만하다. 둘째, 연접면적 산정 적용대상 관련 개선방안이다. 연접면적 적용과 관련하여 관계규정의 불합리한 부분을 개선하여 법적용의 형평성을 제고하는 방안으로, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제55조(개발행위허가의 규모) 제4항 규정 내용에 “기 개발지 중 제1종 근린생활시설 또는 주택(주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 받아야 하는 주택을 제외한다) 목적으로 건축허가된 사항에 대하여는 면적 산정에서 제외한다”를 추가적으로 명시하는 등 법령을 개정하는 방안이다. 셋째, 재원조달 우선순위로 인한 불평등 관련 개선방안이다.

재원조달 문제로 어려움을 겪을 수 있는 지역주민을 구제할 수 있는 방안으로 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제55조(개발행위허가의 규모) 제5항에 “난개발이 초래되지 않는 범위 내에서 지역주민 중 장기간 토지를 소유한 자 등”의 조항을 신설하고 그 세부적인 사항을 국토해양부 ｢개발행위허가 운영지침｣을 개정하여 재원조달 문제로 어려움을 겪을 수 있는 지역주민 중 장기간(10년 이상) 토지를 소유한 자에게 개발행위허가 우선 권한을 제공함과 동시에 재원조달을 보조하는 시스템을 만드는 방안도 함께 병행토록 하는 것이다. 넷째, 탄력성 없는 제도운영 관련 개선방안이다. 지역적 특색, 경제적 여건(실질 경제성장률 등), 지역주민의 삶의 질 향상 등 많은 변화 요인 등을 종합적으로 고려하여 그 지역의 실정에 맞게 연접개발규모 등을 탄력적으로 결정하는 즉, C․F․P(Content Flexible Plan) (만족할 수 있는 또는 자족기능의 탄력적인 계획) 개념을 도입하여 적용하는 방안이다.

제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 2 제2절 연구의 범위 및 방법 2 1. 연구의 범위 2 2. 연구의 방법 3 3. 연구의 과정 3 제2장 개발행위허가제도 이론적 고찰 5 제1절 개발행위허가의 일반적 이론 5 1. 개발행위허가제도의 개념과 의의 5 2. 개발행위허가제도의 운영규정 6 3. 개발행위허가의 대상과 규모 7 4. 개발행위허가의 검토기준 및 의제처리 9 5. 개발행위허가의 절차 11 6. 개발행위허가 처리현황 12 제2절 개발행위허가의 연접개발제도 14 1. 연접개발규정 도입취지 14 2. 연접개발 운영규정 14 3. 기타법규에서의 연접규정 18 제3절 일본의 개발허가제도 검토 20 1. 개발허가제도의 개관 20 2. 개발허가제도의 운영 20 3. 소결 24 제4절 선행연구 동향 26 1. 선행연구 26 2. 선행연구의 시사점 및 본 연구의 차별성 31 제3장 개발행위허가 연접개발 사례분석 33 제1절 사례분석 33 1. 사례지역 선정사유 33 2. 연접개발규정 운영 사례분석 34 제2절 사례분석을 통한 문제점 도출 37 1. 연접(이격)거리 적용 문제 37 2. 연접면적 산정 적용대상 문제 39 3. 재원조달 우선순위로 인한 불평등 문제 41 4. 탄력성 없는 획일적인 연접개발규정 문제 43 제4장 연접개발규정 제도개선 방안 46 제1절 설문조사 분석 46 1. 설문조사 개요 46 2. 설문대상 응답자 일반현황 46 3. 개발행위허가 연접개발 인식 정도 48 제2절 연접개발규정 유형별 운영실태 분석 및 개선방안 51 1. 연접(이격)거리 적용