도시개발사업의 생태계 영향 저감 및 보상을 위한 자연침해조정 기법 연구

택지개발에 따른 자연 훼손 저감과 생태 가치 보상 기법을 연구했다.

본 연구는 도시개발사업에서 자연훼손을 회피하고 저감할 수 있는 환경생태계획 기법과 불가피한 자연훼손에 대한 자연침해조정을 적용하여 훼손되는 자연생태 가치를 동일한 가치로 보상할 수 있는 기법 제시를 위해 수행하였다. 연구대상지는 최근 선계획?후개발 원칙하에 환경생태계획이 적용된 인천광역시 남동구 서창2지구 택지개발사업 지역이다. 택지개발사업은 대규모 자연훼손을 유발하는 대표적인 개발사업으로 사전환경성검토나 환경영향평가에 의한 자연생태계 영향 저감방안 및 보상조치를 실행하기에는 한계가 있다. 본 연구는 이를 극복하기 위한 방안으로 독일 자연침해조정을 우리나라 여건에 맞는 제도화를 제안하였다. 독일 자연침해조정의 핵심 내용은 개발에 의한 자연훼손을 개발 이전 상태의 자연생태 가치와 기능력을 유지하게 하는 총량제 개념이다. 총량제 개념은 미국의 습지총량제(No Net Loss of Wetland Policy)와 IUCN에 의한 생물다양성 총량제(Biodiversity Offsets) 등에서도 사용되고 있다. 우리나라 자연침해조정 관련 제도는 개발계획 법제에서 양호한 자연생태계의 보전과 훼손된 생태계의 복원이 국토기본법 등 상위법에 선언적으로 언급되고 있다. 그러나 하위법인 개별법률 단계에서는 상위 법률의 취지를 반영 못하고 있는데, 개발계획 법제는 개발에 따른 자연훼손의 사후복원 관점에 비중을 두고 있다.

환경보전계획 관련 법제에서도 개발계획 법제처럼 자연훼손에 대한 사전예방적 원칙보다 사후복원 관점이 주요 내용이다. 자연생태계 훼손과 관련하여 실제적인 자연훼손 예방차원의 환경성검토 제도를 살펴보면 사전환경성검토와 전략환경평가가 대표적인데, 이들 제도는 계획구상 단계에서부터 환경친화성을 검토하는 제도이다. 이 제도는 아직 실효성에서 많은 의문점이 제기되고 있으며, 사전환경성검토는 환경영향평가 적용방법과 차이가 없는 상태이다. 환경영향평가는 대기, 수질, 소음 등 기술적 환경 악영향의 저감방안에는 효력이 있으나 자연생태계 분야에서 저감은 환경생태현황에 근거하지 않고 주관적 관점에서 저감방안이 제시되고 있다. 또한 자연생태계에 관한 저감방안으로 침해를 극복할 수 없을 경우에 대한 법적 관련 조항이 없어 자연침해조정에 따른 보상이 어렵다. 독일 자연침해조정은 자연을 해석하는 가치체계에 따라 생물중심적 가치, 생태중심적 가치와 인간중심적 가치로 구분할 수 있다. 이러한 가치모델에 따라 생물중심적 가치는 비오톱유형 모델, 생태중심적 가치는 자연생태 요소들의 기능과 상호영향구조를 반영한 생태계 모델, 인간중심적 가치는 자연생태 성능과 이용가능성을 반영한 잠재력 관점의 모델로 발전하였다. 독일 자연침해조정을 위한 자연침해정도 산정방법에는 자연해석 모델개념을 바탕으로 서술논증적 모델, 비오톱가치절차 모델, 균형계수 모델 및 조성비용 모델로 구분된다.

이 중 독일에서는 비오톱가치절차 모델이 가장 많이 적용되고 있는데 이 모델은 누구나 쉽게 이해할 수 있고 산정결과에 대한 법적 안정성이 보장되기 때문이다. 서술논증적 모델은 정형화 된 모델이 아니므로 개별 사업에 따라 높은 융통성을 지니며, 자연생태계의 모든 중요한 기능을 적정하게 고려할 수 있다. 균형계수 모델은 산정방법과 균형계수에 의한 매우 단순한 표준화로 사업자를 위한 명확한 계획안정성을 보장한다. 그리고 조성비용 모델은 비오톱가치에 따른 단위면적당 복원비용으로 산정되며, 보상면적은 비용등가가치로 계산된다. 본 연구는 사례대상지인 인천광역시 남동구 서창2지구를 대상으로 자연생태분야에서 현존식생, 야생조류, 지표 포유류와 양서류, 수환경을 조사분석하였으며, 토지이용계획과 관련하여 생태계 네트워크를 반영하기 위해 광역녹지체계를 분석하였다. 대상지 환경생태적 특성을 종합적으로 판단하기 위해 공간블록별로 비오톱유형화와 유형평가를 실시하였는데, 비오톱유형화는 토지이용, 토양피복과 현존식생을 종합하여 유형화하였다. 비오톱유형화 결과 경작지비오톱이 전체 면적의 40.6%로 가장 넓은 면적을 차지하였는데, 이 중 자연지형의 논경작지비오톱이 전체의 20.3%이었다. 다음으로 습지비오톱이 전체 면적의 25.7%이었으며 습지 중에서 폐염전에 발달한 염생식물이 우점하는 습지비오톱이 전체의 22.9%이었다.

산림은 자연림 4.0%와 인공림 13.3%를 합하여 전체 면적의 17.3%로 비교적 낮은 비율이었다. 비오톱유형 평가는 자연성, 다양성과 잠재성을 기준으로 Dendrogram 형식에 의하여 6개 등급으로 평가하였다. 비오톱유형 세부 평가기준은 자연성 항목에서 지형변형정도와 우점종자생성, 다양성 항목에서 층위구조, 잠재성 항목에서 서식처 가능성을 적용하였다. 서창2지구 비오톱유형 평가결과 등급 1지역은 장아산의 건조지성낙엽활엽수자연림과 담수습지 등을 포함하여 전체 면적의 9.1%이었다. 비오톱유형 등급 2지역은 장아산의 단층구조 건조지성낙엽활엽수림, 묵논습지 및 갯벌지역 등이었으며 전체면적의 36.5%로 가장 넓은 면적을 차지하였다. 비오톱유형 등급 3지역은 하천과 담수지, 단층구조인공림 및 자연지형의 논 등이었으며 전체면적의 34.7%이었다. 비오톱유형 등급 4지역은 15.9%, 등급 5지역은 2.0%, 등급 6지역은 1.8%를 차지하였다. 본 연구에서는 환경생태계획에 의한 서술논증적 모델, 비오톱가치절차 모델 및 균형계수 모델을 적용하여 우리나라 현실에서 각 모델의 장단점과 한계를 분석하였다. 서술논증적 방법으로는 환경생태계획의 목표를 반영하여 자연훼손이 발생하는 시가화지역과 생태적 가치를 향상시킬 수 있는 공원녹지 지역에 대하여 융통성 있는 대안을 제시할 수 있었다.

비오톱가치절차 모델의 적용은 비오톱유형 등급별로 가치지수 0~17점을 부여하여 비오톱 향상가치 총합계와 보상가치 총합계를 대차대조하는 방법을 적용하였다. 대차대조 결과 대체가 필요한 점수는 3,380,811이었으며 이 점수를 비오톱유형 등급별로 환산할 경우 비오톱유형 등급 3에 해당하는 면적은 422,601㎡, 등급 4는 676,162㎡의 면적이 산정되었다. 균형계수 모델은 침해의 강도와 “자연생태중요도”에 따라 균형계수를 부여하고 비오톱 향상가치 총합계와 보상가치 총합계를 대차대조하였는데, 그 결과 균형계수 최저값을 적용했을 때 균형조치에 의한 보상이 가능하였으며, 중간값을 적용했을 경우 184,708㎡, 최고값을 적용했을 경우 515,423㎡를 대상지 외부에 대체해야 하는 결과가 도출되었다. 사례대상지에 적용한 자연침해조정의 모델 중 비오톱가치절차 모델은 개발대상지의 자연생태계가 양호하고 다양한 비오톱유형이 존재하는 지역에 적합하였으며, 균형계수 모델은 자연생태계와 비오톱유형이 단순한 지역에 적용하는 것이 합리적이라고 판단되었다. 자연침해조정 제도화 방안으로 조성비용 모델이 제시하는 의미는 자연환경보전법의 생태계보전협력금 제도에서 현행의 산정기준에 의한 부담금을 산정하는 것이 아니라 개발사업으로 인한 자연훼손을 실제적으로 복원할 수 있는 비용으로 산정하는 것에 있다.

개발계획 관련 법제의 조문에 자연침해조정의 내용을 도입하여 자연환경보전법과 연계된다면 환경계획법령과 공간계획법령 간의 연계성을 증진시킬 수 있다. 자연침해조정을 효율적으로 제도화하기 위해서는 훼손에 따른 보상개념을 환경평가법제에 명확히 규정하는 방안이 필요하다. This study intends to suggest ways to compensate and recover the value of damaged natural ecosystem by applying an ecological planning method of preventing urban development projects from causing environmental damage and of mitigating such damage, and by applying impact regulations to unavoidable environmental damage. The research area is Seochang Second District in Incheon Metropolitan City.

An ecological planning method under the principle of pre-planning and post-development was applied to the district when a housing development project was launched there. Since a housing development project is a classic example of development projects that cause massive environmental damage, there is limitations on implementing methods of mitigating adverse effects on natural ecosystem and on compensation by Preliminary Environmental Review System(PER) and Environmental Impact Assessment. To overcome the limitation, this study suggests to institutionalize impact regulations that take into consideration Korea's unique conditions and are modelled after Germany's Impact Regulation Principle.

The German method is based on the concept of "No Net Loss": restoring natural ecosystem damaged by development into the state before the development so that the ecosystem maintains its value and functions. The concept of "No Net Loss" is also used in the U.S. "No Net Loss of Wetland Policy" and "Biodiversity Offsets" by the IUCN. In terms of Korea's systems related to impact regulation, conservation of natural ecosystem in good condition and restoration of damaged ecosystem are mentioned in higher laws such as the Fundamental Act of National Land among laws related to development projects. However, lower laws do not reflect the intension of the higher laws.

Development-related laws focus on post-restoration of environment damaged by development. Like the development-related laws, laws related to the Environment Conservation Plan also focus on post-restoration rather than on prevention of environmental damage. PER and Strategy Environmental Assessment(SEA) are the primary examples of environment assessment systems aiming to prevent damage on environment caused by development. PER and SEA look into environmental friendliness from the planning stage. Their effectiveness is called into question and PER shows no difference from Environmental Impact Assessment.

Environmental Impact Assessment is effective in proposing ways to reduce negative effects of a