서울특별시 뉴타운 사업 추진 방향에 관한 연구 : 천호 뉴타운을 중심으로

천호 뉴타운을 중심으로 서울시 뉴타운 사업의 추진 방향을 연구한다.

지난 1968년 영동개발 이래 강북은 도심규제와 기성시가지 정비의 부족 등 개발억제 정책을 취한 반면 강남은 도시집중화 개발로 인한 부동산의 자본과 자산계층이 집중되어 현재 강남과 강북은 극심한 격차를 보이고 있다. 서울시는 이러한 문제를 인식하여 1990년부터는 강남, 강북균형발전을 위한 정책방안으로 정책을 선회하였으며, 지역균형발전을 위하여 2002년 10월 ‘지역균형발전추진계획’을 발표함과 동시에 뉴타운 사업을 본격 추진하기 시작했다. 뉴타운 사업이란 종래의 민간주도 개발이 도시기반시설에 대한 충분한 고려 없이 주택중심으로만 추진돼 난개발로 이어진 점에 착안, 이를 개선하기 위해 기존 재개발과 차별되는 개발방식을 취하고자 하는 ‘기성 시가지 재개발 사업’이라고 정의할 수 있다. 그러나 ‘서울시 지역균형발전에 관한 조례’에 의거 발표된 뉴타운 사업은 현재의 법규체제에서 지구지정과 개발기본계획을 세우는 데까지는 문제가 없으나, 이후 개발을 수행하는 데 있어 구체적인 사업시행 및 지원절차에 대해 규정한 법적 근거의 부재로 민선 자치단체 시장의 교체시 개발계획 자체가 재검토 될 가능성과 사업의 장기 미시행 가능성이 우려되고 있는 것이 사실이다.

이에 본 연구에서는 이미 뉴타운 사업개발 추진이 진행되고 있는 왕십리, 길음 뉴타운 시범지구의 사업 추진 상에 드러난 갈등과 법적, 제도적으로 미흡한 부문에 대한 구체적인 연구와 해결방안 모색을 통해 천호 뉴타운 개발방향을 제시하였다. 본 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 뉴타운 사업의 기본방향 및 서울시에서 2002년 10월 뉴타운 시범지구로 지정된 3개 지구와 추가로 지정된 12개 사업지구를 대상으로 뉴타운 사업의 유형을 다음과 같이 나누었다. 1) 다양한 세대·계층이 더불어 사는 사회통합형 개발, 환경과 인간이 공존하는 친환경적 개발, 상업·업무·주거 등 복합적 기능을 갖는 기능복합형 개발, 도시관리계획 및 지역특성을 고려한 기반시설 확충형 개발, 기 수립된 도시관리계획 및 상위계획의 기조를 유지하는 관련 도시관리계획과 정합성 유지 등을 뉴타운 사업의 기본방향으로 들 수 있다. 2) 뉴타운 사업은 지역의 특성에 따라 대규모 미(저)개발지 등을 대상으로 자족적인 신시가지를 조성하는 신시가지형 뉴타운, 노후·불량주거지 밀집지역을 대상으로 전체 도시기반구조를 개선하는 주거중심형 뉴타운, 도심 또는 인근지역에 주거, 상업, 업무기능을 복합개발하여 직주 근접형 도심 커뮤니티를 조성하는 도심형 뉴타운으로 나눌 수 있다.

둘째, 뉴타운 사업이 나아갈 방향 및 도시개발 기법을 제시한 몇 가지 선행연구와 해외 뉴타운 사업사례를 통해 뉴타운 사업 시행 시 고려되어야 할 점은 아래와 같다. 1) 효율적인 뉴타운 사업추진을 위해서는 개발주체 및 토지 취득방식 등 다양한 도시 개발방식을 활용해야 할 것과 환경의 일관성 저해를 막기 위한 제반 사업시기 및 구역의 긴밀한 조정 등을 제안하였으며, 가장 이상적인 도시모델로 기성시가지의 제한된 범위 내에서 혼합 토지이용을 통한 다기능 배치 및 고밀도 개발을 추진하는 도시형태인 ‘압축도시’를 제시하였다. 또한, 도시계획의 일관성을 위해 도시개발 시 분리된 개발주체시스템을 전문가의 도입으로 일원화시킬 것을 제안하였다. 2) 해외 사례로 소개된 일본 고호쿠, 다마 지구는 계획성 있는 공공시설의 정비, 종전거주자에 대한 대책, 주민참여 창구 마련 등 도심개발 정비 상 나타나는 여러 가지 문제들에 대한 적극적인 해결방안을 제시하고 있으며, 프랑스 라데팡스 지구는 도시개발을 일관성 있고 강력하게 추진하기위해 「신도시법」이라는 특별법을 제정함으로 국내 뉴타운 개발을 효과적으로 추진하기 위한 법적 근거 재정비의 필요성을 뒷받침하는 사례로 볼 수 있다. 셋째, 현재 추진되고 있는 뉴타운 시범 사업지구(왕십리, 길음)와 2차 뉴타운 사업지구로 지정된 천호 뉴타운 지구의 토지이용 및 공간계획과 개발방식을 다음과 같이 비교, 평가하였다.

1) 왕십리 뉴타운의 토지이용을 보면 주거용지 65.3%, 공공용지가 20.6%이고, 공원용지는 7.4%이다. 길음 뉴타운의 주거용지는 길음7구역 78%, 길음8구역 74%, 길음9구역 80%이며 공공용지는 길음7구역 16.7%, 길음8구역 25.7%, 길음9구역 17.2%이고 공원용지는 각각 5%로 왕십리보다 공원확보율이 저조하다. 이에 비해 천호 뉴타운은 주거용지 51.5%, 공공용지 28.9%, 공원용지는 10.6%로 비교분석하자면, 현재 왕십리 뉴타운과 길음 뉴타운은 주거용지의 편중적 개발과 녹지공간의 낮은 확보율 등으로 환경친화적이고 복합기능적인 토지이용을 이루고자 하는 뉴타운 사업 목적과 부합하지 않는 것으로 나타났다. 2) 개발방식을 비교하자면, 왕십리 뉴타운의 경우 복합기능을 확보하고자 하는 기본방향은 있고 그 복합기능 확보방안을 지구단위계획을 통해 실현하며, 길음 뉴타운의 경우 주요 기반시설은 이미 계획되어 시행예정인 도시계획사업을 받아 시행하고 재건축 재개발등은 공공주도가 아닌 민간주도의 사업으로 시행하도록 하고 있다. 천호 뉴타운 사업은 통합개발이 필요한 도시환경정비사업으로 건축물의 노후도에 따라 재건축과 지구단위계획으로 시행토록 하고 있다. 넷째, 현재 추진되고 있는 뉴타운 사업의 현황을 통해 도출된 사업 추진상의 문제점을 아래와 같이 네 가지로 나누어 제시하였다.

1) 기성 시가지인 뉴타운 지구의 원활한 사업추진을 위해서는 주택재개발 사업(도시 및 주거환경정비법)과 도시개발사업방식(도시개발법)을 적용하여 추진해야 하나 주택재개발 사업은 호수밀도, 도로율 등 까다로운 지정요건으로 적용에 한계가 있으며, 도시개발사업은 적극적으로 기성시가지를 정비할 수 있는 새로운 수단임에도 불구하고 토지공급위주의 개발방식이며, 공공이 사업주체가 되어야 하는 점 등으로 뉴타운 사업에 적용하기 위해서는 도시개발법 및 주택공급에 관한 규칙의 정비가 필요하다. 2) 뉴타운 사업의 목적인 공공성을 달성하기 위해서는 개발의 이익확대에 민감한 주민들을 설득시키고 주민참여를 실현시키기 위한 기법과 실행사례들을 구체적으로 연구하여 제공해야 할 필요성이 있다. 3) 뉴타운 사업은 고품격 주거지를 조성하기 위한 사업이나 그 지역에 거주했던 기존 주민들이 사업 시행 후 높은 분양가와 임대주택 부족으로 주거했던 지역에서 강제이주될 가능성이 커 도시 저소득층의 삶을 더욱 악화시킬 우려가 있다. 4) 뉴타운 사업의 주된 쟁점은 도시의 공공성 확보와 주민참여에 의한 도시개발에 있다고 할 수 있다. 왕십리 뉴타운의 경우 당초 서울시는 도시의 공공성 확보를 통한 직접 개입을 의도하였지만 주민 의견수렴 결과 민간자력 재개발로 결정되었다.

그러나, 재개발을 통해 개발이익을 취하고자 하는 주민들의 입장만이 우위가 될 수도 없고 주민들의 이익을 무시 하고 행정기관이 주도적으로 사업을 한다는 것도 모순이 있기에 주민의 입장과 행정기관 입장을 대변하고 조정할 수 있는 새로운 개발주체 등장의 문제가 대두된다. 다섯째, 상기의 도출된 문제점들에 대한 적극적인 해결방안을 모색하고 앞으로 진행될 천호 뉴타운 사업이 지속적이고 일관되게 추진되기 위한 방안으로서 다음과 같은 여섯 가지 대안을 제안하고자 한다. 1) 지역간 불균형에 의한 도시문제를 해결하기 위한 뉴타운 사업이 지속적이고 안정적으로 추진되기 위해서는 사업지구별 특성에 맞는 구체적인 사업시행 절차와 지원절차를 명기한 실천력 구속력을 갖춘 관련 법규의 정비가 시급히 필요하다. 2) 뉴타운 사업의 공공성 증대 및 원활한 추진을 위해서는 자금의 안정적인 확보가 무엇보다 중요한데, 이러한 대규모 자금확보와 다양한 이해관계의 조정을 위해서는 최근 일본 도시개발분야 외 주택·서비스 분야에서도 많이 활용되고 있는 제3섹터의 참여를 적극 검토할 필요성이 있다. 3) 재건축사업에 있어서 법적, 물적 체계와 같은 것들도 중요하지만 재건축 후에 거주할 주민들의 사회 경제적인 측면에서의 배려, 직업훈련, 고용창출을 위한 지원 등이 다각도로 검토되어야 한다.

4) 일본의 경우처럼 참여 주체 간 역할과 협력증진을 위해 민,관,주민의 파트너십을 형성하고 이를 지원하기 위한 지원센터 마련 등이 필요하며, 서울시 뉴타운 전담본부에 의한 일괄적인 사업추진보다는 개별 뉴타운 지구의 자체 협력개발기구를 두어 지역주민과 전문가 집단으로 구성된 기구가 개발계획 및 실행에 있어 많은 참여를 하는 것이 바람직하다. 5) 주거환경개선사업은 도시 저소득층의 주거지를 중산층 이상의 주거지로 개발함에 따라 도시 저소득층의 삶을 오히려 더 악화시키고 있는 모순이 있다. 천호 뉴타운 지구에는 거주하고 있는 세입자들을 위한 원주민들의 재정착률 제고방안이 필요하며, 세입자에 대한 재정적 지원을 강화하여 사업지구 내에 안정적으로 정착할 수 있도록 유도해야한다. 6) 새롭게 개발되는 뉴타운 지구의 랜드마크 기능을 부여하여 천호 뉴타운 지구의 가장 큰 과제인 재래시장과 집창촌의 정비를 통해 장소적 커뮤니티 기능을 강조하고 이를 활용하여 지역거점의 중심이 되어야 할 것이다. 본 연구는 이미 추진이 진행되고 있는 국내 뉴타운 사업의 추진 상 드러난 미흡한 부분에 대한 구체적인 연구를 통해 앞으로 진행될 천호동 뉴타운 사업지구의 나아갈 방향을 제시하고 그 이전의 전례가 없는 새로운 개발방식을 요구하고 있는 뉴타운 사업의 향후 추진 시 하나의 방법적 대안을 제시한다는 면에서 그 의의가 있다고 할 수 있다.