지구단위계획 규율내용의 공법적 체계와 기능

지구단위계획 규율내용의 공법적 체계와 기능을 검토했다.

국토계획법상 지구단위계획의 규율내용은 일정한 체계 없이 쌓여 왔다. 지구단위계획은 우리나라 도시계획의 근간인 용도지역제 도시계획의 한계를 보완하는 공법상 제도임에도 법문상 규율내용의 체계와 목적은 명쾌하게 읽히지 않는다. 법률에 규정된 규율내용은 행정규칙에 이르기까지 다층의 단계를 거쳐 구체화되는데 이 과정에서 법체계의 정합성에 따라 정교하게 진화되기보다 서로 다른 층위의 기술적 내용이 입법자의 정책적 필요에 따라 적층되어 왔다. 이는 지구단위계획을 공법적 제도로 인식하기보다 개발시대의 도시계획에서 당면한 도시문제를 일응 해결하는 데 관심을 둔 결과로 이해할 수 있다. 공법적 체계에 대한 고려 없이 축적된 규율내용으로는 지구단위계획이 본질적으로 규율해야 할 사항과 당위성을 선명하게 설명하기 어렵다. 문제는 이와 같은 비정합적 축적이 실무에서 제도의 남용으로 이어진다는 점에 있다. 지구단위계획은 토지이용계획과 건축계획을 유기적으로 연계하고 환류시키기 위하여 도입된 제도이다. 그러나 규율내용이 갖는 공법적 성질과 한계를 인식하지 못한 채 운용되면서 제도 도입의 본래 공익적 목적은 희미해지고, 개발사업의 수익성을 높이기 위한 용적률 확보 수단으로 활용되고 있다. 이러한 실무의 왜곡을 바로잡기 위해 본 연구는 기존의 도시계획학적 분류 방식이 아니라 공법적 성격을 전제로 하여 도시계획법제의 체계와 정합성에 따라 규율내용을 검토하였다.

규율내용은 도시계획의 공법적 개념징표인 용도지역, 기반시설, 건축허용성, 건축단위, 건축허가요건으로 분별할 수 있다. 특히 지구단위계획의 주된 통제수단인 건축허가요건은 건축물의 용도, 규모, 외관 규율로 세분할 수 있고 이는 지구단위계획의 본질적 규율내용을 이룬다. 규모 규율이 용적률과 건폐율, 높이와 같이 정량적인 내용으로 건축물의 규모를 정한다면 외관 규율은 건축물의 배치・형태・색채와 같이 정성적인 내용으로 건축물의 외관을 정한다. 실체적 측면에서 규율내용은 토지이용계획 규율과 건축계획 규율로 구분될 수 있다. 그러나 지구단위계획의 주된 관심이 두 계획의 환류와 조화에 있다는 점에서 양자를 연결하는 매개적 영역이 존재한다. 외관 규율은 이러한 매개적 영역에서 주된 역할을 하며 지구단위계획의 핵심 기능을 한다. 이와 같은 검토의 실익은 지구단위계획의 본질적 규율내용을 규명하고, 그간 지구단위계획이 개발사업의 수익성 확보 수단으로 활용되면서 실무와 학계의 관심이 용도 및 규모 규율에 편중된 상황에서 상대적으로 부수적 규율로 취급되어 온 외관 규율의 공법적 지위를 확인한 데 있다. 다만 이러한 규명은 시론적 연구로서 문제의식을 던진 것에 가깝다. 외관 규율의 중요성이 지구단위계획제도 내에서 실효적으로 구현되기 위해서는 법적 지위를 보다 명확히 할 필요가 있다.

구체적으로 용도 및 규모 규율과 함께 외관 규율의 개념을 법문에 명시하여, 현행 법령상 건축물의 배치・형태・색채로 분절되어 규정된 내용이 건축물의 외관이라는 공통된 목적 아래 드러나도록 법적 지위를 강화하는 방안을 검토할 수 있다. Under the National Land Planning and Utilization Act, the regulatory content of the District Unit Plan has accumulated without a coherent legal structure. This is significant because the District Unit Plan occupies a central position within the Korean planning system. It supplements the limitations of zoning-based urban planning, which forms the backbone of urban planning in Korea. Yet the statutory text yields no clear account of what its regulatory content is for, or how its regulatory content is systematically organised.

Provisions descend through several tiers, from statute to enforcement decree and on to administrative rules, and at each step the content has grown less by the logic of the legal system than by changing legislative and policy priorities. During the developmental era, urban planning was primarily concerned with addressing immediate urban problems. Treating the District Unit Plan as an institution of public law was not among its concerns. Content assembled in this way cannot adequately explain what the District Unit Plan is intended to regulate. The difficulty is not confined to doctrine.

Introduced to link land use planning with architectural planning and to allow feedback between them, the plan is now used chiefly to secure floor area ratio, and its original public purpose has gradually given way to the pursuit of private development gains. This study begins by addressing that distortion and examines the regulatory content on the premise of its public law character, rather than by the classifications of urban planning studies. Read in that light, the content falls into the conceptual elements of urban planning: zoning, infrastructure, development permission, development units, and building permission requirements.

The last of these is the plan's principal instrument of control, and it divides further into regulation of the use, scale, and appearance of buildings. Scale is controlled in quantitative terms, through floor area ratio, building coverage ratio and height, whereas appearance is controlled qualitatively, through building layout, form, and colour. Regulatory content may also be classified according to its subject matter, into land use planning regulation and architectural planning regulation.

But the plan's principal concern lies in the feedback and harmonisation of the two, so a further category of regulation necessarily mediates between them; appearance regulation is what occupies that middle ground. Land and architectural regulations do no more than specify and supplement rules already established under other instruments, whereas appearance regulation bridges the two domains. The principal contribution of this study lies in demonstrating the public law significance of appearance regulation, long treated as secondary while practice and academic circles alike attended to use and scale.