국내 도시재생사업의 민관파트너십 실태와 개선방안에 대한 연구 = A Study on the State and Improvement Strategies of Public-Private Partnerships in South Korea’s Urban Regeneration Projects

도시재생사업의 민관파트너십 실태와 개선방안을 연구했다.

본 연구는 도시재생의 큰 특징이자 기존의 도시정비사업과 차별 점을 두고 있는 민관파트너십에 주목하여 국내 도시재생사업에서 어떻게 작용하고 있는지 실태를 파악하고, 개선 방안을 연구하였다. 이를 위해 도시재생사업의 대표 사업인 도시재생 거점시설을 바탕으로 민관파트너십의 현재를 점검하였다. 도시재생 거점시설은 거버넌스와 예산이 대거 투입되고, 도시재생사업 이후 지역의 핵심 거점으로서 기능하도록 조성되는 대표적인 사업이며 민관파트너십은 도시재생의 본질을 이루는 가치로서 거점시설과 민관파트너십의 지속성은 도시재생사업의 지속성과도 연결된다고 판단하였다. 이러한 특징에 주목하여 본 연구는 도시재생 거점시설을 통한 민관파트너십을 연구함으로써 국내 도시재생사업의 성과를 고찰하고, 일본의 선진 사례를 통해 개선 방안을 연구함으로써 향후 2세대 도시재생이 나아갈 방향과 지속가능한 도시재생에 대안을 제시하고자 하였다. 본 연구는 질적 사례연구로써 문헌조사와 심층인터뷰 방법을 이용하였다. 이론적 고찰을 통해 도시재생 및 도시재생 거점시설의 개념을 설명하고, 도시재생사업의 민관파트너십을 다룬 선행연구를 분석하여 문헌에서 말하는 국내 도시재생 민관파트너십의 한계를 정리하였다.

이후, 국내 도시재생사업의 민관파트너십 실태를 파악하기 위해 문헌분석과 서울시 1단계 도시재생 거점시설의 운영계약서 및 심층인터뷰를 바탕으로 운영 현황 등을 조사하여 민관파트너십 유형을 분석하여 문제점을 도출하고, 이에 대한 개선 방안으로써 일본의 민관파트너십에 의한 도시재생 거점시설 사례를 분석하여 국내 도시재생사업의 발전 방향을 모색하였다. 국내 도시재생사업 민관파트너십 실태분석 결과, 방해요인으로 도시재생사업의 단기적 관점, 공공중심 계획 하에 민간의 제한적 참여, 사업성 및 수익성 기대 어려움, 사업구조 미흡으로 역할 및 책임분담 불명확, 특혜라는 사회의 부정적 시각과 같은 방해요인이 도출되었다. 그리고 실제 거점시설 운영에 있어 공공은 공간 제공, 민간은 시설의 관리비, 운영경비 등을 부담하는 등 역할을 분담하여 자금을 조달하고 있으나, 공공은 시설소유권자로서 지역적, 정치적 환경에 맞추어 거점시설 운영에 중요사안인 계약기간이나 시설의 용도를 변경하는 등 위험과 책임을 최소화하고 있음을 알 수 있었다. 국내 사례에서 가장 큰 특징은 공공에게만 귀속된 거점시설의 소유권이 공공과 민간의 관계에서 큰 영향력을 행사하고 있었다는 것이며 이는 운영계약서상 민간의 계약기간 갱신 요청이 가능하여도 공공 측의 정책 방향에 따라 기간 연장이 받아들여지지 않는 등의 결과로 나타나 민간 측의 불만을 초래하였다.

또한, 국내 사례들은 시설의 수익성이 낮아 민간 운영주체가 별도의 사업으로 거점시설의 운영비를 충당하는 경우가 많아 도시재생 거점시설 운영의 지속성이 떨어지는 것을 알 수 있었다. 일본 사례들 또한 공공부지에 거점시설이 조성되어 공공이 소유권을 갖고 있었지만, 일본의 경우는 지자체가 거점시설 조성을 함께 수행할 수 있는 민간 사업자를 공모하거나 민관합작회사를 설립하고, 지역에 필요한 공공시설 및 민간수익시설을 병설하여 민간 사업자는 시설 수익을, 지자체는 임대 수익을 취하고 있었다. 또한, 거점시설의 경제성을 높여 운영 지속성의 효과를 볼 수 있는 민간 사업자의 기용 원칙과 운영 계약기간의 장기간 체결로 시설의 사업성이 보장되고 있었다. 일본의 사례는 민간 사업자의 역할이 도시재생사업에서 얼마나 중요한 것인지를 보여준다. 우리나라의 도시재생사업은 국가 정책에 따라 빠르게 발전해왔으나, 지역 주민과 민간 사업자를 포함한 민간 참여가 제한적인 문제가 지속되고 있다. 이에 따라 윤석열 정부는 지역 균형 발전을 위해 민간기업의 참여를 강화하고자 하며, 민관파트너십 사업을 적극적으로 육성할 계획이다. 그러나 이러한 변화는 민간 자본과 시장 논리만을 우선시할 우려가 있다.

이에 대비하기 위해 고도화된 민관파트너십이 필요하며, 공공과 민간의 역할 및 참여 방식에 대한 다양한 논의가 필요하다. 본 연구는 도시재생 거점시설을 도시재생사업의 대표적인 성과물이라 판단하고, 이를 바탕으로 민관파트너십을 이해하고자 하였다. 그러나 서울시 도시재생 거점시설만을 대상으로 하였고, 일본의 성공 요인을 개선 방안으로 제시하였으나 이러한 접근법에도 한계가 있다는 점을 고려해야 한다.

초록 ⅰ Abstract ⅳ 목차 ⅶ 표 목차 ⅹ 그림 목차 xiii 1. 서론 1 1.1 연구의 배경 1 1.2 연구의 목적 3 1.3 연구의 방법과 범위 4 2. 이론적 고찰 8 2.1 민관파트너십 8 2.1.1 민관파트너십의 정의 8 2.1.2 민관파트너십의 특성 9 2.1.3 민관파트너십의 요소와 유형 12 2.2 도시재생 14 2.2.1 도시재생의 역사 14 2.2.2 국내 도시재생 도입배경과 개념 17 2.3 도시재생사업 19 2.3.1 국토교통부 도시재생뉴딜사업 19 2.3.2 서울형 도시재생사업 23 2.3.3 도시재생 거점시설의 개념과 역할 28 2.4 선행연구 검토 30 2.4.1 도시재생 민관파트너십에 관한 선행연구 30 2.4.2 도시재생 거점시설 관련 선행연구 34 2.5 소결 및 연구의 차별성 36 3. 국내 민관파트너십 실태 분석 38 3.1 분석의 틀 38 3.1.1 자료수집 및 분석과정 38 3.1.2 연구범위 설정 38 3.2 문헌을 통해 본 민관파트너십 실태 39 3.2.1 문헌연구 개요 39 3.2.2 문헌분석 결과 40 3.3 도시재생 거점시설을 통해 본 민관파트너십 실태 43 3.3.1 사례연구 개요 43 3.3.2 민관파트너십 유형 도출 44 3.3.3 분석대상 개요 46 3.3.4 분석대상의 선정 61 3.3.5 사례분석 결과 62 3.4 소결 67 4. 민관파트너십 개선방안 분석 70 4.1 일본의 도시재생 정책 70 4.1.1 민관파트너십 관련법·제도 및 국가 전략시책 마련 70 4.1.2 도시재생 민관파트너십 수법의 확대 배경 71 4.2 일본 민관파트너십 사례