서울의 도시화 초기과정에서 민간부문의 역할과 기여 : 1960-70년대 서울 민관협력 특성을 중심으로 = A Study on the Roles and Contribution of Private Sector at Early Stage Urbanization of Seoul : Focusing on Public-Private Partnership(PPP) in Seoul 1960-70's

1960~70년대 서울 도시화에서 민간부문의 역할과 민관협력을 분석했다.

전 지구적 도시화가 진행 중인 가운데 특히 개발도상국의 급격한 도시화가 진행 중이며 도시화로 인하여 도시 빈곤, 도로·상/하수도 등 기반시설의 부족, 주택부족, 도시 위생, 교통, 자연재해, 환경오염, 사회적 불평등 문제 등이 야기되고 있다. 그럼에도 불구하고 개발도상국의 경우 정부 또는 공공의 재원 부족, 역량 한계 등으로 도시화에 적절하게 대응하지 못하고 있는 실정이다. 이에 따라 민간부문을 활용하여 도시화에 대응하여야 한다는 의견이 지속적으로 제시되는 한편, 다양한 방식으로 민간부문의 참여가 요청되고 있다. 한국은 도시화 초기, 현재 개발도상국의 도시와 유사한 문제를 겪고 있었으나 공공의 재원 및 역량 부족을 극복하기 위하여 민간부문을 활용하였다. 그 중에서도 특징적으로 1960년대 서울 도심 내 개발에 있어 민간 참여 사례는 각종 도시 기반시설의 구축에 있어 역할을 담당하며 서울의 도시화를 촉진하는 데에 일조하였다. 기반시설은 공공 부문이 설치하여 공급하는 것이 일반적이다. 주로 중앙정부와 지방자치단체가 국민의 세금으로 충당하여 재정사업으로 추진한다. 그러나 개발사업에 의하여 기반시설 소요가 발생할 경우 그 비용을 수익자 또는 원인자가 부담하도록 하는 원칙이 적용되기도 한다. 또는 공공의 필요에 의하여 재정사업으로 기반시설을 구축하여야 하나 민간의 참여를 이끌어내어 추진하는 경우도 있다.

민간의 참여 방식 중에서도 PPP(Public Private Partnership) 또는 민간투자사업으로 대표되는 민자 유치 사업은 기반시설 구축에 소요되는 자본을 공공이 아닌 민간 부문이 조달하여 추진하는 대신 민간 사업자는 기반시설의 사용료 등을 통하여 수익을 확보하고 정해진 기간 동안 운영하다가 공공부문에 다시 소유권을 귀속시키는 방식으로 추진된다. 1960-70년대 서울에서의 민자 유치는 앞서 언급한 일반적인 PPP나 민간투자사업과 달리 민간 사업자로 하여금 기반시설 구축이라는 목표를 위하여 개발사업을 연계하여 추진하도록 하였다. 해당 시기 서울시는 급증하는 인구와 시가지 규모에 비하여 재원이 충분하지 않았으므로 민자 유치 외에는 부족한 기반시설을 확보할 수 있는 방안이 없었다는 점에서는 현재 급격한 과정에 있는 개발도상국의 현실과 동일하다고 할 수 있다. 일반적인 민간 참여형 기반시설 사업은 도로, 철도, 공원 등 기반시설을 민간이 개설하고 해당시설의 운영 수입 혹은 입장료, 이용료 등을 징수하여 투자 비용을 회수하고 수익을 확보하는 경우가 대부분인 반면, 서울시는 서울시가 필요로 하는 도로 등의 기반시설 개설과 인접하거나 연접한 부지의 개발사업을 하나의 사업으로 묶어 개발사업에서 창출된 수익을 기반시설에 재투자할 수 있게 하였다. 대표적인 사례로 서울 도심 내 지어진 상가아파트를 들 수 있다.

특히, 하천정비 및 복개사업과 함께 추진된 상가아파트의 경우 민간이 재원을 투입하여 하천 정비 또는 복개를 추진한 후 복개 상부에 상가아파트를 지어 분양하는 방식으로 추진되었다. 이 경우 하천 관련 기반시설은 공공에게 소유권이 귀속되고 경우에 따라서는 하천부지를 민간이 사용함에 따라 점용료를 납부하기도 한다. 아현천, 선통물천, 성북천, 홍제천 등의 하천복개 및 을지로6가 주변 구거복개와 그와 연계된 상가아파트 건설이 이에 해당한다. 세운상가와 낙원상가의 경우는 기존 도시계획시설로 지정된 도로 부지에 자리한 무허가 건축물 밀집지를 철거하고 도로를 개설함과 동시에 연접 부지 또는 도로 상부에 상가아파트 사업을 추진한 사례로 볼 수 있다. 이러한 사업을 일종의 ‘개발사업 연계형 PPP 사업'으로 볼 수 있을 것이다. 앞서 언급한 민간자본 유치 사업에 참여하였던 건설기업으로 대표되는 민간 부문은 서울시가 도시화에 대응하는 데에 있어 중요한 역할을 하였다고 볼 수 있다. 민간 부문이 수행하였던 가장 큰 역할은 위험 분담의 역할이었다. 개발사업과 기반시설 사업을 연계함으로써 일반적인 민간투자사업이나 PPP 형태의 기반시설 사업에 대비하여 보다 높은 수익의 가능성이 생긴 반면, 개발사업의 특성 상 사업 단계별로 다양하게 노출되어 있는 수많은 위험요인들 역시 민간 사업자가 부담하여야 했기 때문이다.

재원 조달의 역할 또한 민간 기업이 기여한 역할로 볼 수 있다. 이는 민자 유치사업 또는 PPP의 주요한 특성으로서 본 연구에서 다루고 있는 범위의 사업에서만 발견되는 역할은 아니다. 그럼에도 불구하고 이 시기가 전후 복구에서 막 벗어나 해외 원조가 아니라 처음으로 국내의 민간 기업이 적극적으로 서울시 등으로 대표되는 공공과 파트너를 이루어 기반시설 구축에 참여하였기 때문에 의의가 있다고 할 수 있다. 이 외에도 개발사업과 기반시설이 연계된 사업구도에 따라 필연적으로 입체 복합개발 또는 다목적성을 지닌 도시개발이 이루어졌다는 것과 그 결과 도심 내 토지이용의 효율화에 기여하였다는 것을 또 다른 민간의 역할로 조명할 수 있을 것이다. 다만, 과거 민간사업자를 선정하는 과정에서 일종의 정경유착에 의한 공정성 훼손, 부적격한 사업자 선정 등의 문제는 다시 발생하지 않도록 하여야 할 것이다. 본 연구에서 다루고 있는 서울의 민간자본 유치사업, 즉 ‘개발사업 연계형 PPP 사업'이 보다 적극적인 민간의 참여를 이끌어 낼 수 있는 수단으로, 급격한 도시화 과정에 있는 개발도상국에게 있어 참고하여 적용할 수 있는 민간 참여의 사례가 될 수 있기를 기대한다. 주요어 : 도시화, 1960년대, 민간, 민자유치, 민간자본, PPP, Public Private Partnership, 기반시설, 개발사업

제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 1. 연구의 배경 1 2. 연구의 목적 및 의의 4 제2절 연구의 범위 및 방법 5 1. 연구의 범위 5 2. 연구의 방법 6 제3절 선행연구 검토 8 제2장 이론적 고찰 및 분석 9 제1절 기반시설의 정의 및 구축 방식 9 1. 기반시설의 정의 9 2. 기반시설 구축 방식 14 1) 개발사업에 따른 기반시설 구축 15 2) 민간참여에 의한 기반시설 구축 16 제2절 민간참여와 Public-Private Partnership 사업 19 1. 민자유치와 Public-Private Partnership 19 2. Public-Private Partnership 사업의 유형 22 1) 서비스계약(Service Contracts) 24 2) 관리운영계약(Management Contracts) 25 3) 임대차계약(Lease Contracts) 26 4) 양여권계약(Concession Contracts) 26 5) BOT(Build-Operate-Transfer) 28 3. 국내의 Public-Private Partnership 사업 28 제3장 1960-70년대 서울 도심 내 기반시설 구축과 민간참여 31 제1절 1960-70년대 서울의 현황과 정책 31 1. 서울 시정 및 주요 지표 현황 31 2. 서울 도시계획의 현황 32 1) 1960년대 전반기 서울 도시계획과 주요 정책 32 2) 1960년대 후반기 서울 도시계획과 주요 정책 34 제2절 1960-70년대 서울의 민자유치사업 36 1. 민자 유치의 배경 36 2. 민자 유치사업의 추진 42 제4장 기반시설 구축