정비구역 세입자의 분쟁해결을 위한 제도적 개선방안 : 국제빌딩주변 도시환경정비사업 중심으로

도시환경정비사업 세입자의 분쟁과 이주보상 제도 개선을 연구했다.

최근 용산참사로 이슈가 되고 있는 국제빌딩주변 제4구역 도시환경정비사업 조합 및 그 주변 조합의 실태와 현행 정비사업 시행 제도상의 문제 및 도시환경정비사업에 있어서 주거시설이나 상가시설 세입자에 대한 이주대책 제도에 관하여 살펴보고, 표면적으로 빈곤층의 주거권보장이라는 사회적 명분과 세입자의 문제를 정치적 견련관계를 이해하려는 종계단체나 정치권의 공론조성으로 인한 정비구역 세입자의 이주 보상금 지급과 관련된 갈등 실태와 조합원과의 분쟁형태를 관찰하여, 바람직한 적격세입자 보상 제도를 제안하며 근본적인 문제에 대한 제도적 개선방안을 제시하고자 한다. 매일경제신문 및 한국경제TV의 2009년 9월 29일자 뉴스에 의하면, 2009년 국토해양부가 발표한 올해 1월 1일부터 5월 31일까지 신축 또는 증축된 공동주택 12만1409가구 중 공시가격이 가장 고가(高價)의 공동주택은 용산동5가 19번지 일대에 걸쳐 용산공원남측 도시환경정비사업으로 추진되었던 용산파크타워 주상복합아파트(전용면적 243.9㎡)로 실거래가격이 아닌 공시가격만 26억8000만원에 달하는 것으로 조사됐다.

상기 용산동5가 19번지 일대는 도시환경정비사업으로 개발 전, 인접지역이었던 동부이촌동이나 서빙고동에 비해 턱없이 낮은 공시지가를 유지하였고 평방미터(㎡)당 100만 원대의 지역으로 개발이 정점에 달하는 시점에서 평방미터당 1000만원을 호가하는 지역으로 탈바꿈하였고, 현재 용산역주변에서 평당(3.3058㎡) 2억 원을 상회하는 매물이 나오고 있는 실정이다. 이처럼 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 도시환경정비사업은, 지정되는 정비구역의 환경적 입지와 최대허용 용적률에 있어 다른 정비사업에 비해 뛰어난 조건과 혜택을 누리게 되고 이로 인한 개발이익이 토지등소유자에게 배분되므로, 원주민을 비롯하여 외부 투자세력 등에 의해 분양권을 취득하고자 하는 투기적 성향이 촉발되며, 이는 해당 정비구역뿐만 아니라 다른 재개발지역 및 개발계획이 없는 주변지역의 지가(地價)에도 영향을 미치게 된다.

기존의 도시환경정비사업은 개발목적에 따른 특성상 정비구역으로 지정되는 사업시행면적이 다른 정비사업에 비해 비교적 작은 면적으로 지정되며 지정된 사업구역내의 토지등소유자의 수가 많지 않아, 정비사업의 주체인 사업시행사는 대부분 사업구역내의 대지주(들)로 이루어지거나 시공사가 맡게 되며, 이들은 사업구역 내 토지등소유자의 물건을 단계적으로 매입하여 단독 또는 소수의 토지등소유자를 구성한 후 사업을 시행하여 왔다. 그러나 용산에서 시행되는 대부분의 도시환경정비사업은 종래 도시환경정비사업의 시행방식으로 추진되었던 토지등소유자에 의한 방식이 아닌 조합에 의한 시행방식으로 진행되어 다수의 조합원이 존재하는 관계로 예산의 집행과 의사결정 및 인허가를 위한 협의과정 등이 토지등소유자 시행방식에 비해 복잡한 인과관계를 형성하게 되고, 각각의 조합원이 가지고 있는 물건에 대한 권리조서를 작성하는 과정에서 대부분 세입자가 조합원 수를 초과하여 존재하는 일반적이지 않은 임대구조와, 조합원들을 대표하기 위해 설립된 조합의 임원(조합장 및 상근이사 등)에 의해 업무가 주도되는 과정에서 수많은 이해관계가 대립되는 문제가 발생하고 있는 실정이다.

본 연구의 쟁점이 되고 있는 용산의 국제빌딩주변 제4구역 도시환경정비사업은 조합에 의한 시행방식으로 사업이 시행되어 현재 관리처분계획인가를 마친 상태이나, 용산참사 등을 비롯하여 세입자와의 보상에 관한 협의가 제대로 이루어지지 않고 있어 사업지연이 불가피하며, 이로 인한 막대한 금융이자가 발생하고 있어 조합원과 세입자 모두의 피해가 가중되고 실정이다. ‘용산 참사’는 오래전부터 반복되어오는 재개발사업에 있어서의 보상관련 문제의 연장선상에 있는 것으로, 도시환경을 재생하기 위해 공익적 성격을 가지는 정비사업의 시행이 민간에게 일임되고 정부는 인ㆍ허가만을 관장하므로, 피해가 발생하여도 건설사인 시공사는 공사대금을 기성비용으로 사전 환수하고, 대출기관은 지연이자를 통한 이익을 편취하고, 정비사업 관련 협력업체는 선(先)비용으로 사업비용을 보장받고 있으며, 세입자는 사회적 약자에 대한 형평적 복지실현이라는 정치적 명분으로 무력적 행위가 협상이라는 순화된 용어로 소기의 목적을 얻게 되므로, 종국에는 그 1차적인 책임과 피해가 오직 토지등소유자인 조합원에게만 전가되는 실정이다.

현행 정비사업은, 그에 수반하는 모든 책임과 보상의 문제를 조합(또는 토지등소유자)에게 전가하고 있는 관리체계와 정부의 미온적인 태도 및 적정보상을 일탈하는 무리한 요구로 일관하고 목적을 달성하면 재개발지역을 이동하며 반복적으로 보상을 노리는 일부 세입자나 정부의 계속되는 상향된 보상정책에 저항하여 보상과정을 이윤 극대화의 사업적 협상과정으로 이해는 세입자가 존속하는 한, 제2의 참사는 계속될 수밖에 없으며 개발손실에 대한 책임을 면탈한 체, 조합원의 개발이익만을 전제로 하는 세입자들의 사업이익에 대한 상대적 배분요구와 그로인한 분쟁은 끝나지 않는 과제로 남을 수밖에 없을 것이다.

본 연구는 정비구역 세입자의 퇴거와 관련하여 적정보상을 위한 제도 개선이나 상권 형성 및 기여의 경제적 가치를 가액ㆍ등급 또는 점수 등으로 표현하여 실질보상만을 규정하는 현행 제도의 문제와 정비구역 세입자 분쟁의 근본적인 원인을 분석하여, 규정과 제도가 마련되었음에도 불구하고 적격세입자를 포함하는 원주민이나 토지등소유자가 상대적으로 배제되고 외부세력에 의해 공익적 측면의 정비사업의 시행이 지연되거나, 정비사업이 소수의 보상극대화라는 목적달성을 위한 투쟁과 사회적 분쟁의 장으로 전략하는 문제를 해결하고자 하는 것으로, 정비사업 조합과 세입자간의 분쟁 원인을 파악하여 정비사업 실무에 현실적으로 적용 가능한 법적 제도를 정립함으로써, 향후 추진되는 정비사업에 있어 조합과 세입자 간 분쟁 해결의 대안을 마련하고자 하였다.