미지급용지 처리방안에 관한 연구 : 경기도 도로를 중심으로

경기도 도로의 미지급용지 발생과 보상·처리 방안을 연구했다.

1948년 제헌헌법 제정 이후 재산권의 수용 시 그에 대한 보상은 법률로써 하도록 하여 왔으나, 헌법에서 재산권을 수용할 시 정당한 보상을 지급하도록 한 의무규정은 재산 소유권자의 입장에서 보면 정당한 보상청구권내지 수용청구권을 가진다고 할 것이나 현행 보상법체계는 헌법상 법률에 의한 정당한 보상을 충족한다고 볼 수 없다. 이러한 재산권 중 토지에 대한 재산권 관련 보상은 더욱 문제가 있다 할 것이다. 특히, 도로와 하천 등에서 공익사업 과정에서 발생하는 미지급용지(구 : 미불용지)가 발생하게 된다. 미지급용지는 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급을 하지 않은 토지를 말한다. (시행규칙 제25조제1항)이는 공익사업 부지에 있는 보상이 되지 않은 토지를 말하는 것이 아니고 그 토지가 다른 공익사업에 편입되어 보상의 대상이 될 때 발생한다.

도로 및 하천 등 공익사업에 편입된 토지는 해당 공익사업의 준공 이전에 협의 또는 수용의 절차에 의해 취득하여야 하나, 불가피한 사유로 취득하지 못한 경우 에는 준공 이후라도 해당 공익사업의 시행자가 적법한 절차를 거쳐 취득하여야 하는 것이 원칙이나 실제 도로의 미지급용지에 대한 보상은 훈령이나 하위법칙 주로 시행규칙과 지침에 따라 보상을 하고 있다. 하지만 헌법 제23조 제3항을 보면 내용 중 “보상은 법률로써 하되”라는 규정은 보상의 종류, 기준, 방법, 및 절차 등 보상요건은 법률로 유보한다고 보아야 할 것이다. 일반적인 행정에 관한 실정법에서는 개별 법률의 목적으로 공익과 사익의 조절을 규정하고 있다. 토지 등의 수용 및 손실보상에 관하여 일반법적인 지위를 가지고 있는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에서도 제1조(목적)에서 ‘공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공익복리의 증진과 재산권의 적당한 보호를 도모하는 것을 목적으로 한다.’고 규정하고 있다. 그러나 국가나 지방자치단체가 관리청인 도로부지 중에는 개인이 소유자로 되어 있는 토지가 사실상 도로로 이용되고 있는 경우를 볼 수 있다.

이 토지 등을 국가나 지방자치단체는 공익에 제공할 목적으로 이를 점유·관리하고 있어 토지소유자는 국가나 지방자치단체를 상대로 법률상 원인 없이 임료상당의 이익을 취하였다는 이유로 부당이득반환청구를 하거나 토지매수를 요청하는 경우가 발생한다. 이 경우 국가나 지방자치단체가 점유권원을 구체적으로 제시하지 못 하였을 때는 토지임료상당의 부당이득금의 지불과 토지보상으로 이어져 국가 및 지방자치단체의 예산을 사용하는 사례가 있으며, 시간의 흐름에 따라 과거 토지보상 서류를 분실해서 도로부지 등기상 토지소유자가 보상금 수령 사실을 부인하고 보상금 및 부당이득금을 청구하는 경우도 있어 국가 및 지방자치단체에서 예산을 더 투입하여야 함에도 재원부족 등으로 인하여 정당한 보상을 하지 못하고 있다. 1962년 구 토지수용법이 제정된 이후 현행 토지보상법에 이르기까지 시대적 변화에 따라 공익과 사익의 접점을 찾기 위해서 많은 내용의 법률에 반영되어 개정하였다. 그러나 현행 「토지보상법」에는 공익사업의 시급성을 , 특히 도로 등에 있어서, 이유로 사업시행자에게 지나친 권한을 부여하고 있는 문제와 손실의 정당한 보상 같은 문제가 있다.

따라서 외국의 손실보상 법령 등을 살펴보고 경기도 안에 존재하는 도로에 존재하는 미지급용지와 미보상용지와의 차이점, 그 동안의 해결 노력 등과 함께 헌법에서 보장하고 있는 재산권 보장이라는 관점에서 법률을 개괄적으로 살펴보고 경기도 미지급용지 전수 조사의 필요성 및 토지수용에 필요한 재원 마련 방안 등을 통한 합리적인 미지급용지에 대한 정당한 보상을 위한 개선방안을 제시해 보고자 한다.

제1장 서론 1 I. 연구의 목적 및 필요성 1 II. 연구의 범위 및 방법 2 제2장 미지급용지의 현황 4 I. 일제강점기 미지급용지 발생 4 II. 해방 이후 미지급용지 발생 6 III. 경기도의 미지급용지 실태 9 1. 경기도의 도로 현황 9 2. 경기도의 미지급용지 현황 11 3 경기도 내 미지급용지 대처실태 12 제3장 미지급용지와 관련된 법적 문제 17 I. 미지급용지의 손실보상 17 1. 손실보상의 개괄적 고찰 17 1-1. 손실보상의 의의 17 1-2. 손실보상의 근거 19 1-3. 외국의 사례 20 2. 미지급용지의 보상에 대한 소고 25 2-1. 미지급용지와 미보상토지 25 2-2. 미지급용지의 보상 26 II. 미지급용지에 대한 부당이득반환청구 34 III. 미지급용지에 대한 시효취득 38 제4장 미지급용지 처리방안 45 I. 미지급용지의 수용 및 보상 45 II. 미지급용지 보상재원 마련 48 III. 미지급용지 방지대책 53 제5장 결론 57