서울시 지정 문화재의 효율적 보존을 위한 TDR(개발권양도제) 도입방안 : 안양암사찰 보존 사례를 중심으로

문화재 보존을 위한 개발권양도제 도입과 손실보상 방안을 연구했다.

문화유산은 우리 역사의 산물로 우리 겨레의 정체성을 확립하는데 중요한 구성요소이며 우리 후손들에게 대대로 물려주어야 할 귀중한 자산임에도 과거 개발지상주의시대에서는 그 도시의 역사와 전통을 도외시한 도시개발로 도시정체성도 소멸되어왔다. 또한 이렇게 역사적, 학술적으로 귀중한 문화재를 소유하거나 주변에 문화재가 있다는 것 자체를 영광스럽게 생각하기 보다는 공적제한으로 인한 우발이익과 우발손실의 편차가 너무 크기 때문에 재산가치를 하락시키는 주범 정도로 인식하고 있다. 본 연구는 이러한 문제를 해결하기 위하여 개발권양도제를 도입하여 문화재를 효율적으로 보존하는 방안을 마련하는데 목적이 있다. 이를 위하여 첫째 우리나라의 문화재 보존제도와 손실보상에 대한 실정법적 고찰을 하고, 둘째 문화재보존가치가 있는 지역의 사례를 조사하고, 셋째 공무원의 의식을 설문조사하여 사례지역에 개발권양도제를 적용하여 개발권양도제 도입방안을 구체적으로 제시하고자 한다. 설문조사는 문화재 보존 및 도시개발에 대한 의식과 문화재를 효율적으로 보존할 수 있는 방안을 조사하기 위하여 공무원을 대상으로 실시하였다. 실증사례로는 종로구 소재 안양암사찰을 조사하였다. 안양암사찰은 서울의 4대문 안에서 거의 유일하고 원형이 잘 보존된 사찰임에도 주변의 문화재 지정반대 등으로 문화재 지정을 잠정 보류하였기 때문이다.

개발권양도제의 성공적 도입 및 시행을 위해서는 관련법령의 정비에 앞서 우선 해결하여야 할 과제가 있다. 첫째, 사회문제로 쟁점화 및 사회의 이해 설득과 지지 획득이 중요하다. 새로운 제도는 사회 전반의 이해가 뒤따르지 못하여 지지를 얻지 못하면 제도자체가 유명무실화되기 때문이다. 둘째, 수용지역의 선정 및 추가용적률 적용 대상지역은 도시공간구조 및 토지이용, 기반시설확보 등에 상당한 영향을 미치게 되므로 도시발전방향이나 토지이용계획 등에 반하는 경우 제도의 시행이 어렵게 된다. 그러므로 TDR 프로그램의 내용을 그 지역의 종합발전계획이나 도시계획방향에 부합하도록 사전에 도시기본계획에 실시방안을 반영할 필요가 있다. 셋째, 개발밀도규정의 합리적 조정이다. 현행과 같이 용적률을 허용한다면 막대한 우발이익과 우박손실이 발생되고, 이것은 커다란 갈등요인으로 작용되므로 현행 용적률, 건폐율 등 토지이용밀도 규제를 대폭 강화하는 관련 규정을 사전에 개정할 필요가 있다. 기타 방안으로는 개발권양도제도의 근거법령을 마련하여야 하며 지방자치단체의 조례를 개정하여야 한다. 또한 TDR 프로그램의 영향을 받는 부동산 시장에 참여할 수요자와 공급자의 규모나 욕구를 파악하여 그에 맞는 설계를 하여야 하고, 잠재적 양수지역(receiving areas)의 확인 및 우선적 개발수요 파악이 필요하다.

자발적 프로그램과 강제적 프로그램간의 선택과 순수한 사적 TDR시장과 TDR은행 등의 준공적시장간의 선택이 필요하다. 그리고 지역사회 구성원 모두의 당면한 공동이슈에 대한 이해와 상호협력에 의한 문제해결이 필요하다는 점에서 지방 거버넌스(local governance)관점에서 시행하여야 한다. 또한 시장성 확보가 매우 중요하다. 왜냐하면 개발권의 공급자인 공급지역의 토지소유자와 수요자인 개발업자 사이에 수요와 공급이 적정하게 이루어져서 토지소유자는 개발권의 매각을 통한 우발손실 부분의 적정한 보상과 개발업자는 개발욕구를 충족시켜 줄 수 있도록 개발권이 활발하게 거래되어야 하기 때문이다. 이를 위해서 TDR제도가 일정수준에 도달할 때까지는 지방정부에서 TDR 은행을 설립하여 운영할 필요가 있다. 최근 서울특별시는 물론 건설교통부에서도 TDR제도에 대한 논의가 있어 조만간 어떤 형태로든 도입을 추진할 것으로 보인다. 그러나 1건주의식의 실적위주로 추진한다면 그 성공을 장담할 수 없을 것이다. 이는 사회의 이해와 지지가 무엇보다도 선결과제이므로 사회적 합의를 도출하여 WIN-WIN-WIN전략인 개발권양도제는 반드시 도입되어야 할 것이다.

The cultural heritage, as a fruit of our history, is not only an important factor to establish national identity, but also a precious asset we should hand down to our posterity. However, the city development has been done without much consideration on the history and the tradition of the city in the past when people focused on the development itself, so the city identity has been destroyed.

From the universal concept that the same things should be treated the same, because the gap between windfall profits and contingency losses which outbreak due to the public limitation is too big, people regard precious, rare cultural assets as a main factor to depreciate wealth value, rather than they take them with glory. Under this circumstances, this study is aims to suggest the way to preserve the cultural heritage effectively through introduction of TDR. I inquired some questions to public servants in a bid to find out ways to preserve cultural assets effectively and to figure out their awareness on the preservation about cultural assets and city development.

I take Anyangam temple located in Jongno-gu as a case study. Although this temple is the almost only one retaining its original form in 4 gates in Seoul, the designation of cultural assets has been deferred tentatively due to the oppositions from neighboring people. There are some works to do before preparing concerning laws for it. Firstly, it is important to make citizens understand and support through making it at issue as social problem because it is very unfamiliar system. Not only can new systems be outlived when they are absurd or administrators do not carry them well, but also new systems can be outlived if citizens cannot understand them, so they don't support them.

Secondly, selection of receiving areas and ratio of additional capacity applied areas affect city spacious structure, land use, securing infrastructure facility a lot. So it is difficult to transfer development area when it is against the direction of city development or land use planning, and it can be loosened to carry out the system itself. So it is necessary TDR program be reflected in the basic city planning in accordance with the direction of city planning or comprehensible development planning of those areas. Thirdly, reasonable adjustment of the development density regulation is necessary.

If the limitation of capacity ratio is removed under current law, almost unlimited development will be happened. It means a lot of windfall profits and contingency losses will be brought with profound conflicts among concerning people. So it is important to modify relevant regulations which reinforce land use density. Moreover, we need to make laws to support TDR system. Also, it is necessary to modify bylaws of local government in order to carry out the system in accordance with local traits. Also TDR system can be carried out in various ways according to its goal and its subject, it should be designed through consideration of suppliers and demanders in real estate markets.

Also it is necessary to figure out development demand through checking potential receiving areas, analysing interest, development chance of various development density completely because it is impossible to make plans without demands. Besides, we need to analyse potential sending areas, and consider equilibrium between economic reality and environmental goal in a bid to match its neighboring environment. The next step is the choice between voluntary program and compulsive one, and between pure private TDR market and quasi-public market like TDR bank. In contrast, compulsive program can bring anti-emotion.

What is important is to guarantee faith that the system will last, then TDR system can be settled with active transferring of receiving and sending development area. So, the local government as a main body should establish and manage TDR bank until it is settled in a stable way. Local government should carry out TDR system in a sense that it is deeply related to local governance because problems should be solved through under