중국 농촌집체 토지수용 정책의 집행과정에 대한 연구 : Sabatier & Mazmanian의 執行模型을 중심으로

중국 농촌 집체토지 수용 정책의 집행과 농민 토지권익 문제를 연구했다.

중국은 개혁개방 후 35년 이래, 경제 발전이 세계적으로 주목받고 위대한 성취를 이루었다. 그러나 지역 간의 발전이 균등하지 못하여 수준 차이가 크다는 문제가 있다. 중국의 12차 경제개발 5개년 계획에서는 지역 간 균형발전을 유도하기 위해 성진화를 적극적으로 촉진하고 있다. 그러나 재정이 부족한 지방정부는 토지 수용을 통하여 재정을 확보하였고, 이 과정에서 관⋅민간의 갈등이 심화하였다. 중국에서 성진화의 근본 목적은 농민의 삶의 질을 향상하게 시키는 것이 목적이지만, 토지수용과정의 불평등, 즉 수용하는 자와 수용당한 자(소유권자와 사용권자의 약칭)간의 법적 지위가 불평등으로 인해 농민의 토지권익은 오히려 침해를 받아왔다. 이것은 중국의 성진화 정책의 목적과 과정상에서 발생하는 정책적 괴리현상이라고 할 수 있다. 따라서 성진화 과정에서 발생하는 문제점이 무엇이고 이를 해결하기 위한 방안이 무엇인지를 도출하는 것은 향후 중국 지방정부의 농민을 보호하는데 매우 중요한 역할을 할 것으로 판단된다. 이러한 관점에서 본 연구는 사회적 취약계층인 실지농민이 토지수용정책의 집행과정을 분석하기 위해 Sabatier & Mazmanian의 집행모형을 적용하여 분석한 후, 토지수용과정의 불합리성을 해결하기 위한 대안을 제시하는 데 있다.

Sabatier & Mazmanian의 집행모형은 ‘문제취급의 용이성’, ‘법률 집행구성 능력’, ‘집행과 관련된 법률 외적 변수’ 등의 변수가 ‘집행과정의 단계(종속변수)’에 영향을 미친다는 논리적 구조를 갖고 있다. 분석결과, 중국의 농촌토지수용정책의 집행과정에서 발생된 주요 문제점은 다음과 같다. 첫째, ‘문제취급의 용이성’을 분석한 결과, 대상집단의 규모가 크며 집단의 형태도 다양하기 때문에 토지수용정책의 추진과정이 용이하지 못하다는 문제점을 발견하였다. 둘째, ‘법률 집행구성 능력’을 분석한 결과, 공공이익의 수혜자가 불명확하여 목표가 명확하지 못하다는 점, 토지수용 보상절차의 불합리성, 의사결정과정의 비민주성, 지도 및 감독기관의 강제성, 주민참여의 제한 등이 주요 문제점으로 대두되었다. 셋째, ‘집행과 관련된 법률 외적 변수’를 분석한 결과, 중국의 사회․경제적 조건은 양호하고, 대중매체 등 대중의 지지도 높다고 판단되나, 토지 수용주체와 피수용주체간의 관계가 매우 불합리하다는 단점이 존재한다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 본 논문에서는 중국 농촌토지수용정책의 집행과정에 대해 다음과 같은 개선방안을 제시하였다. 첫째, 토지수용절차를 명확히 하여야 한다. 둘째, 공공이익의 범위 및 심사규정을 명확히 하여야 한다. 셋째, 토지수용 보상절차의 합리화 및 보상 수준에 대한 과학적 절차를 도입하여야 한다.

넷째, 토지개발이후 발생하는 이익, 즉 양도금의 분배체계가 합리적이지 못해 농민에게 돌아가는 보상이 적절하지 못하므로 양도금 분배체제를 합리적으로 개선하여야 한다. 다섯째, 농촌토지심판소의 설립, 여섯째, 토지 감독제도의 완비, 일곱째, 비공공이익을 위한 농촌 집체 건설용지 사용권 시장의 설립, 여덟째, 수용정책 집행에 대한 전문인력의 양성, 아홉째, 이해관계자의 참정권 보장, 열 번째, 영세이주민에게 지원, 열한 번째, 뉴스보도에 대한 녹색채널의 개방, 열두 번째, 신형 거주이념의 보급, 열세 번째, 실지농민의 조직화 수준 제고, 열네 번째, 실지농민이 주체가 된 자체 개발 활성화 등이 있다.

1. 서론 1 1.1 연구의 필요성 1 1.2 연구의 목적 2 1.3 연구의 범위 및 방법 3 1.3.1 연구의 범위 및 대상 3 1.3.2 연구 방법 4 2. 토지수용정책 집행에 대한 이론적 고찰 5 2.1 정책집행의 개념과 대표적 이론 5 2.1.1 정책집행의 개념 5 2.1.2 정책집행의 수단 6 2.1.3 정책집행에 대한 연구방법과 모형 7 2.2 토지수용의 개념 및 의의 8 2.2.1 토지수용의 개념 8 2.2.2 토지징용과 토지징수의 비교 9 2.2.3 토지징수의 의의 12 2.3. 중국의 토지수용정책의 주요 변화과정 12 2.3.1 신 중국 성립부터 개혁개방 전까지 단계(1949～1978년) 12 2.3.2 개혁개방부터 토지관리법 수정 전까지 단계(1978～1998년) 14 2.3.3 토지관리법 수정부터 현재까지 단계(1998～2013년) 14 2.3.4 연구 분석틀 17 3.외국의 토지수용 절차 및 보상제도의 현황 19 3.1세계 각국의 토지수용 절차 19 3.1.1 한국 20 3.1.2 미국 21 3.1.3 독일 23 3.1.4 일본 23 3.1.5. 프랑스 25 3.1.6 시사점 25 3.2 세계 각국의 토지수용보상제도 26 3.2.1 한국 26 3.2.2 미국 31 3.2.3 독일 33 3.2.4 일본 37 3.2.5 프랑스 42 3.2.6 시사점 46 4. 중국 농촌토지수용정책 집행과정 분석 48 4.1 중국 토지제도의 총체적인 특징 48 4.2 중국토지수용의 총체적인 현황 50 4.2.1. 성진 건설용지 부족과 농촌 토지 방치 50 4.2.2. 성진 건설용지의 비효율적 사용 51 4.3