토지거래허가제의 개선방안에 관한 연구

토지거래허가제의 운영상 문제와 제도 개선 방안을 검토했다.

This study aims to examine the current land transaction permit system’s usefulness, to seek ways to improve the system, to identify problems with its implementation, and to suggest improvement plans. In our society, land is perceived to be the object of the accumulation of wealth and constitutes a large portion of property. The awareness of land as the resources of production is rather poor. This distorted perception of land has encouraged speculative investment in land and hampered the proper use of land for the benefit of society and its members. In Korea, the government-led economic policies were dominant in the 1960s and 1970s for the rapid development of economy.

Such policies put top priority on economic efficiency rather than the balanced development and an efficient use of land, which led to an inefficient use of land and the perception of land as the object of speculation. The above situations inevitably brought about the land speculation frenzy. Realizing that this speculation frenzy would wreak havoc on the entire country, the government came to step in the land transaction market. The government introduced the public concept of land ownership and highlighted social restriction of land and the duty to conform to the public welfare in exercising property rights in order to justify the government’s intervention in the land transaction market.

The first legislation of the government’s intervention in land transaction was “Act on special measures for the construction of a temporary administrative capital” enacted in 1977. However, the law was first enforced in July, 1985 when Chungnam Daedeok Science Complex Development Area (28km²) was designated as a land transaction permission area, which marked the first implementation of the land transaction permit system. Yet, the land transaction permit system has some limitations because there is criticism that the system is conflicting with the market economy pursued by our society and it can be an unconstitutional factor.

Despite the problems and criticism, the public concept of land ownership is still regarded as a convincing way to discourage land speculation and it is an undeniable fact that this system played a part to a certain extent in tackling social problems caused by economic irrationalities and relative deprivation that arise from land speculation. Therefore, this research sought to make clear problems of the land transaction permit system, to point out merits and demerits of the system, and to put forward ways of fixing the problems and of improving the system in ways that it is in accordance with the public concept of land ownership which formed the social consensus.

As some critics argue, direct regulation of land transaction is unconstitutional to some degree. In order to solve these irrationalities and problems and to fulfill the public concept of land ownership, the policy of restraining land speculation based on indirect regulation should be put in place. Only through continuous efforts to fix the institutional and operational problems, can it be possible that desirable land transaction system is established and that the country’s small land area can be utilized efficiently and productively.

Keyword : public concept of land ownership, land transaction permit system, social consensus, indirect regulation 본 연구는 현재 우리나라에서 시행되고 있는 토지거래허가제의 효용성과 그 개선방안에 관하여 법적 검토와 시행상의 문제점을 파악하고 그 개선안을 제시하고자 하는 목적으로 진행되었다. 토지에 관한 우리사회 구성원의 인식은 부의 축적의 대상이자 자산으로의 토지가 상당한 비중을 차지하고 있으며, 사회적 주요 생산자원으로서의 인식은 그보다 못한 것이 현실이다. 이러한 토지에 대한 왜곡된 인식은 토지에 대한 투기를 조장하고 사회적으로 필요한 적정 사용을 저해하는 원인이기도 하다. 또한 우리나라는 6~70년대를 거치면서 경제의 급격한 발전을 이루기 위한 관 주도의 경제정책을 시행하였고 이러한 관 주도의 경제정책은 국토의 균형적 발전과 효율적 이용 보다는 경제성을 최우선시한 결과 토지의 비효율적 이용과 함께 토지를 투기의 대상으로 인식하게 되는 계기가 되었다. 위와 같은 상황은 필연코 토지투기의 광풍을 몰고 오게 되었으며, 이러한 토지투기광풍은 우리사회 공동체를 공멸로 이끄는 결과를 초래하리라는 위기의식 하에 정부는 토지거래 시장에 개입하게 되었다.

이에 정부는 토지공개념이라는 이론을 도입하여 토지의 사회적 구속성 내지 공공복리적합의무를 강조하며 토지거래 시장개입에 정당성을 확보하고자 노력하였다. 처음 정부의 토지거래개입을 위한 입법은 1977년에 제정된 “임시 행정수도건설을 위한 특별조치법”이 최초라 할 수 있으나, 그 시행이 처음 이루어진 것은 1985년 7월 충남 대덕연구단지개발지역(28㎢)을 토지거래허가구역으로 지정함으로서 비로소 처음으로 토지거래허가제를 시행하게 되었다. 그러나 토지거래허가제가 우리사회가 추구하는 시장경제질서에 위배된다는 비판적 견해와 위헌적 요소는 토지거래허가제가 지니고 있는 한계이다. 이러한 문제점과 비판적 견해에도 불구하고 토지공개념은 여전히 우리사회에서 토지투기 억제의 해결책으로서 설득력을 얻고 있으며, 토지투기로 인한 경제부조화 및 상대적 박탈감과 이로 인한 사회적 문제해결에 일정부분 기여하는 바는 부정할 수 없을 것이다. 따라서 본 연구에서는 토지거래허가제의 문제점을 명확히 인식하고, 또한 토지거래허가제의 공과와 토지거래허가제가 지니고 있는 부정적 부분을 개선하여 사회적 공감대를 얻고 있는 토지공개념에 합당한 제도로의 변화를 제시하고자 하였다. 직접적인 토지거래에 대한 규제는 비판적 시각이 보는바와 같이 우리 헌법과 일치하지 않는 부분이 있다.

이러한 부조화와 문제들을 극복하고 토지공개념 실현을 위해서는 간접규제의 방식을 통한 토지투기억제책이 중요하다 할 것이다. 이와 같이 제도적, 운영상의 개선점을 바로잡으려는 지속적인 노력을 통하여서만 우리사회의 건전한 토지거래제도가 활성화하고 정착되어 우리의 좁은 국토가 효율적이고 생산적으로 활용될 것임에 틀림없을 것이다.