지자체별 도시계획변경 사전협상 운영지침 비교 분석 : -화성시를 중심으로-

도시계획 변경 사전협상과 개발이익의 공공기여 운영지침을 비교 분석했다.

개발사업을 통한 용도지역 변경, 도시계획시설 변경 등의 도시·군관리계획 변경은 토지가 상승으로 이어져 막대한 계획이익을 유발하기 때문에 사유화되는 계획이익을 환수하기 위하여 일부 지방자치단체에서는 사전협상 절차를 통하여 민관이 적정한 공공기여 방안을 합의한 후 도시계획 변경을 진행하는 사전협상제도를 운영하고 있다. 화성시 또한 지속적인 인구증가 및 다양한 유형의 도시개발 수요가 발생함에 따라 도시·군관리계획 결정(변경)으로 발생하는 개발이익의 사회적 공유체계 마련을 통하여 공공과 민간이 상호 협력할 수 있도록 「화성시 도시계획변경 사전협상 운영지침」을 2021년 제정했다. 이 연구에서는 서울시에서 2009년 처음 도입되어 현재까지 운영된 사전협상제도 관련 문헌·선행연구를 검토해보고, 국내에서 운영 중인 11개의 지자체 사전협상제도들을 사례지향적 연구(Case-oriented Study) 방법을 사용하여 분석 및 비교하여 유형화하며, 「화성시 도시계획변경 사전협상 운영지침」은 어떤 유형에 속하며 다른 지자체와 어떤 차이점을 가지고 왜 다르게 구성되어 있는가를 살펴본다.

그 결과 현재 운영되고 있는 국내의 사전협상제도를 ‘대도시권에서의 도시지역관리형’, ‘대도시권에서의 도시·비도시지역 관리형(이하 “복합형”이라 한다.)’, ‘중도시권에서의 도시지역관리형’, ‘중도시권에서의 복합형’, ‘중도시권에서의 비도시지역관리형’ 등 5가지 유형으로 분류하였으며, 화성시는 ‘중도시권에서의 복합형’에 속하고 제도를 통해 도시지역과 비도시지역에서의 도시·군관리계획 결정(변경)으로 발생하는 계획이익을 환수하기 위한 사전협상제도를 운영 중인 것으로 분석하였다. 또한, 화성시는 다양한 원인으로 발생 된 화성시의 동측·서측의 지역간 도시적인 불균형을 「화성시 도시계획변경 사전협상 운영지침」을 통하여 관리하고자 하였으며, 이는 지침 내 ‘공공기여 산정기준’을 지역별로 편차를 두어 관리하는 특징으로 나타났다. 따라서 화성시의 사전협상제도는 ‘공공기여량’을 통하여 지역의 개발과 인구 유입을 유도 및 촉진하고자 한다는 점에서 다른 지자체와 차이점을 가진다. 이 연구를 통하여 지자체별 도시계획변경 사전협상 운영지침들을 유형화 해보고 「화성시 도시계획변경 사전협상 운영지침」의 특징과 차이점을 살펴보았는데, 연구 과정에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 근간으로 하는 사전협상제도는 만으로는 도시지역에 비하여 관리체계의 한계가 있는 비도시지역에 대한 제도적인 관리(공공기여량 산정 등)는 어렵다는 것 또한 살펴볼 수 있다.

이를 위하여 큰 틀에서 법적인 제도개선이 선행될 필요가 있으며, 사전협상 운영 시 지침을 지자체의 조례로 제정함으로써 보다 안정적으로 관리하고, 공공기여 기준과 이행에 대한 부분을 법적으로 관리될 수 있게 하며, 지자체 차원에서는 사전협상을 전담하는 조직을 운영하는 등의 공공의 전문성을 강화할 필요가 있다. Changing urban city and county management plans in Korea, such as change of land use plans(upzoning) or urban planning facilities for development, resulting in an increase in land prices. In order to prevent the planning from being privatized, some local governments are operating a 'Pre-Negotiation Guideline', which ensures that both parties in the public and private sectors agree on an appropriate public contribution plan through a pre-negotiation process and then proceed with urban planning change.

Hwaseong City, in Korea, also prepared a social sharing system for development profits generated from urban planning decisions in line with the continuous population growth and demand for various types of urban development so that the public and private sectors can mutually cooperate while following the "Pre-Negotiation Operation Guideline for Urban Planning Change Operation Guidelines" prepared in 2021. This study reviewed literature and precedent studies related to the pre-negotiation system, which was first introduced in 2009 in Seoul and has been operated to date. Besides, ten local government pre-negotiation systems used in Korea were analyzed using a case-oriented study.

Further, by analyzing, comparing, and categorizing the type of Pre-Negotiation Operation Guideline for Urban Planning Change Operation Guidelines in Hwaseong, its differences from other local governments' guidelines and the reasons for the differences were explored. From the analysis, the domestic pre-negotiation guideline currently in operation in Korea was classified into five types.

These are the urban area management type in metropolitan areas, urban/non-urban area (hereinafter referred to as "complex area") management type in metropolitan areas, urban area management type in mid-city areas, complex area management type in mid-city areas, and non-urban area management type in mid-city areas. Through analysis, Hwaseong City's guideline is classified as a 'complex area management type in mid-city areas'. In addition, the city was identified to have the characteristics of a city being managed following the 'Public Contribution Calculation Standard'.

It differs from other local governments in that it seeks to induce and promote regional development and population inflow through the 'Public Contribution Quantity' guidelines. Through this study, the Pre-Negotiation Operation Policy for each local government was categorized, and the characteristics and differences of 「Pre-Negotiation Operation Guideline for Urban Planning Change Operation Guidelines for Hwaseong」 were examined. It was identified that it is difficult to systematically manage non-urban areas with limitations in the management system compared to urban areas using the 「NATIONAL LAND PLANNING AND UTILIZATION ACT」.

To this end, it is necessary to precede the improvement of the legal system using an extensive framework. It is recommended that the pre-negotiation guideline is enacted as an ordinance to ensure that a more stable operation is achieved, the public contribution and implementation are legally managed, and the local government in charge of the pre-negotiation guideline is strengthened.