연구 요약
연구 요지 (AI)
자연공원 용도지구의 행위제한 쟁점과 행정쟁송을 분석해 개선안을 모색한다.
초록
자연공원법상 행위제한의 법적 쟁점과 제도 개선 방안 - 2011년 용도지구 개편 이후 행정쟁송 사례 분석을 중심으로 - 상지대학교 사회융합대학원 국립공원학과 국립공원학전공 박상미 국립공원 전체 육상 면적（4,106㎢）의 24.8%, 약 1,267㎢가 사유 지로, 이 토지의 소유자들은 「자연공원법」 제23조와 제27조의 포괄적 행위제한 체계에 편입된 채 수십 년째 생활하고 있다. 건물 개축 한 번, 나무 벌채 한 번도 공원관리청의 허가를 받아야 하고, 허가 없이 행위를 하면 형사처벌을 받는다. 자연공원의 지정은 생태계 보전과 미래세대를 위해 필요한 중요한 보호체제이지만, 지정 당시 충분한 보상 없이 사유지를 일방적으로 규제 범위에 포함시킨 1960~80년대의 역사적 부채로부터 말미암은 여러 갈등이 현재까지도 행정쟁송의 형태로 이어지고 있다. 2003년 헌법재판소가 자연공원법상 행위제한에 합헌 결정을 내리면서 내세운 핵심 논거는 ＂토지매수청구권 등 보상 장치가 법률에 마련되어 있다＂는 것이었다. 그러나 그 보상 장치가 현실 에서 제대로 작동하지 않는다면, 합헌 결정의 전제가 흔들린다. 심지어 글로벌 환경 전략 및 정부정책 기조에 따라 규제 대상 사 유지는 늘어나는데, 2006년 이후 20년간 실제 매수된 사유지는 약 87㎢로 전체의 7%에 그쳤다.
2011년 용도지구 개편은 기존 5개 지구 체계를 4개로 재편하고 공원문화유산지구를 신설해 불교계의 건축 규제를 부분적으로 완화하는 등 일정한 성과를 거뒀다. 그러나 이 개편 이후 현행 법제 아래에서 행정쟁송이 어떻게 전개되었는지를 실증적으로 분석한 연구는 존재하지 않았다. 본 연구는 그 공백을 메우기 위해 시작 했다. 본 연구의 분석 대상은 개정된 자연공원법이 시행된 2011년 10월 이후 2025년 12월까지 종결된 자연공원법상 행위제한 처분 관련 행정쟁송 52건이다. 국립공원공단 발간 『국립공원 주요 판례집』과 내부 소송관리 자료, 법원 공개 판결문 등을 1차 자료로 활용했다. 각 사건을 ① 처분 유형, ② 법적 쟁점, ③ 용도지구 유형, ④ 쟁송 결과로 범주화한 뒤 기술통계와 질적 텍스트 분석을 병행했다. 시계열 비교를 위해 2011~2017년（제1기）과 2018~2025년（제2기）으로 구분해 법리 변화를 추적했다. 분석 결과 52건 중 손실보상 사건이 48.1%（25건）로 가장 많았고, 원상회복명령 28.8%（15건）, 행위허가 23.1%（12건） 순이었다. 자연 공원 행정쟁송의 주된 형태는 규제 처분 자체에 대한 불복이 아니라 공원 사업에 수반하는 수용보상·이주대책 분쟁이다.
공원별 로는 북한산（23.1%, 12건）과 무등산（17%, 9건）에 집중됐고, 용도지 구별로는 공원자연환경지구（57.7%）와 공원마을지구（34.6%）가 전체 52건 중 92.3%에 달했다. 이 패턴은 우연이 아니다. 대규모 공원 정비 사업이 집행된 곳에서 수용재결 후 6~12개월 이내에 보상 증액 소송이 집중되는 구조가 반복되었기 때문이다. 전체 공원관리청의 승소율은 67.3%（35건）다. 유형별로는 차이가 컸다. 행위허가 유형 12건 중 원고가 완전 승소한 사례는 단 한 건도 없었다. 이 수치는 대법원이 자연공원법 제23조의 행위허가를 재량행위로 분류하고 공원관리청에 광범위한 판단 여지를 인정함에 따라 나타나는 결과로서, 법원은 사실 오인·비례원칙 위배를 심사 기준으로 삼지만 행정청의 판단을 신중하게 존중해 왔음을 추론 할 수 있다. 행위허가 분야의 공원관리청 우위 사실은 '보전 공익 우위'라는 법리가 제대로 작동한다는 증거이기도 하지만, 동시에 사인의 재산권 구제가 제도적으로 봉쇄되어 있다는 신호이기도 하다. 본 연구 분석을 통해 헌법재판소가 합헌의 근거로 들었던 보상 장치가 실질적으로 기능하지 않는 문제를 발견했고, 비례원칙의 필요성 심사를 실질화할 필요성을 제안한다. 또한 행위허가 불허 사유를 생태학적으로 유형화해 법령에 명시함으로써 자연공원 간 처분의 일관성을 확보하고 불필요한 쟁송을 예방해야 한다.
원상회복명령 분야에서는 두 시기 사이에 뚜렷한 변화가 확인 된다. 제1기（2011~2017）에는 원고 권리구제 성공 사례가 없었으나, 제2기（2018~2025）에는 원고가 전부 또는 일부 구제를 받았다. 특히 대법원 2024두55969 판결의 경우 자연공원법상 원상회복명령의 발동 요건으로서 '행위자 귀책 원칙'과 '비례원칙'이 공법적 의무 임을 최초로 선언한 선례가 되었다. 원상회복명령 분야에서 제2기에 확인된 법리 정밀화는 긍정적 변화다. 따라서 원상회복명령의 적법 요건을 조문에 명시하는 입법적 대응을 제안하고자 한다. 손실보상 사건의 화해권고결정 비율은 44%에 달한다. 이 수치는 현행 수용보상금 산정 기준의 예측 가능성이 낮다는 사실을 드러 낸다. 무등산 수용재결 이후 2021~2023년에 집중된 집단 소송 다수가 화해권고결정으로 마무리된 것이 주된 원인이었다. 따라서 소송 전 단계에서 감정평가 전문가가 참여하는 조정 절차 도입하고 이주대책 공고 시 개별 서면 통지와 수령 확인을 의무화할 필요가 있다. 결론을 내리자면, 2011년 이후 자연공원법상 행정쟁송은 세 가지 방향에서 조용히 변화하고 있다. 행위허가에서의 재량 존중 기조는 유지되는 가운데, 원상회복명령 법리는 정밀화되고 있고, 손실보상 체계의 구조적 불확실성은 표면화되고 있다.
이 변화의 방향을 제도 개선으로 연결하지 않는다면 GBF 이행 과정에서 공원 면적 확대와 함께 사유지 소유자와의 갈등은 더 광범위하고 격렬한 형태로 재현될 것이다. 보전 공익과 사인의 재산권이 충돌하는 자연공원 법제의 구조적 긴장을 해소하는 길은 규제를 완화하는 것이 아니라 규제의 근거를 더 구체적으로 명시하고, 보상 체계를 실질화하며, 재판 심사를 통해 비례원칙이 실제로 작동하게 만들어야 할 것이다. 주요어: 인허가, 원상회복, 손실보상, 재산권, 판례 분석, 비례원칙
목차
제1장 연구배경 및 목적 제1절 연구배경 제2절 연구 필요성 및 목적 제3절 선행연구 검토 및 연구의 차별성 제2장 이론적 고찰 제1절 자연공원법의 체계와 연혁 제2절 용도지구 제도와 2011년 재편 제3절 행위제한 제도의 법적 구조와 헌법적 쟁점 제4절 행정쟁송의 법리적 기초: 재량권의 일탈·남용 제5절 이론적 고찰 종합 및 연구추진체계 제3장 연구방법 제1절 연구범위 제2절 자료 수집 및 분석 방법 제4장 연구결과: 행정쟁송 사례 분석 제1절 사례 현황 제2절 쟁점별 비교분석 제3절 개별 사례 심층분석 제4절 법리의 시간적 변화와 함의 제5장 제도 개선 방안 제1절 행위허가 기준의 과학적 구체화 제2절 원상회복명령 요건의 명확화 제3절 손실보상 체계의 실효성 강화 제4절 행정쟁송 절차의 효율화 제6장 결론 제1절 연구결과 요약 제2절 연구의 의의와 한계
발행 정보
2026. 상지대학교 사회융합대학원 국내석사 학위논문