1960년대 서울시 무허가주택문제 : 박정희정권 시기 무허가주택 철거와 철거민 대책을 중심으로

1960년대 서울의 무허가주택 철거와 철거민 대책을 검토했다.

‘무허가주택’은 서울시의 건축허가 없이 국공유지나 사유지 등을 무단 점유하여 지어진 주택을 말한다. 1960년대 박정희정권 시기에는 무허가주택이 서울의 미관을 해치고, 도시계획을 저해한다는 점에서 서울시의 당면 현안이었다. 그러나 인구수에 비해 주택 수가 부족한 상황에서 도시빈민들에게는 유일한 삶의 공간이었다. 본 논문에서는 이 시기 서울시의 무허가주택에 대한 대책과 철거민에 대한 대책을 검토함으로써 서울시의 무허가주택 정리방식과 철거민 대책의 성격을 밝히고자 한다. 서울시의 무허가주택 정리방식이 철거로만 일관했던 것은 아니었다. 먼저 군사정권기에는 무허가주택을 철거하는 데에만 초점을 두었다. 이는 과거의 무허가주택 정리방식과 같은 것이었다. 그러나 이 시기에는 「조선시가지계획령」이 폐지되고 「건축법」이 제정됨에 따라, 도시계획구역 뿐만 아니라 모든 국공유지상의 무허가주택에 대한 철거가 가능해졌다. 그런데 철거만으로 무허가주택문제를 해결하는 데에는 한계가 있었다. 단속지역이 광범위하여 단속이 어려웠을 뿐만 아니라, 철거 후 생활터전을 찾으려는 철거민들의 기동성을 당해낼 재간이 없었기 때문이다. 따라서 윤치영 시정기에는 「서울특별시 무허가건축물 연차정리계획(안)」을 수립하여 무허가주택 뿐만 아니라, 그 건축자까지 서울시의 통제 대상에 둠으로써 새로운 무허가주택의 발생을 방지하는 데에도 초점을 두었다.

서울시는 무허가건축물의 구조, 건평과 함께 그 거주민의 성명을 서울시에 등록케 했다. 또한 「건축법」을 개정하여 그 건축자에게 벌금뿐만 아니라 체형을 가할 수 있도록 했다. 그리고 철거 절차를 간소화함으로써 철거를 용이하도록 했다. 이어 김현옥 시정기에는 ‘무허가주택 양성화사업’을 시행했다. 이는 무허가주택을 무조건 철거하는 것이 아니라, 일정 조건을 갖추면 철거하지 않고 합법화해줌으로써 그 수를 줄여나간다는 점에서 새로운 정리방식이었다. 그러나 이는 1967년 대통령 선거와 국회의원 선거를 앞둔 시점에서 실현성 없는 선심공약의 성격이 강했다. 따라서 무허가주택 정리방식으로서 지속성을 갖지 못했다. 서울시는 무허가주택 정리에 적극적이었던데 반해, 철거민 대책 마련에는 소극적이었다. 서울시의 무허가주택 거주민에 대한 부정적인 인식 아래에서 철거민에 대한 적극적인 대책이 마련되기란 어려웠다. 당시 서울시의 철거민에 대한 대책은 ‘집단이주정책’, ‘시민아파트 건립정책’, ‘대단지 조성정책’ 등이었다. 그러나 이 정책들의 면면을 살펴보면, 철거민에 대한 사회구호차원에서 시행된 대책이라고 보기 어려웠다. 서울시는 철거민들에게 변두리 지역에 8~10평의 정착지를 분양해주거나 경기도에 대단지를 조성하여 철거민들을 이주시킬 계획을 수립했다.

그러나 철거민들을 이주시키기만 할 뿐, 정작 정착에 필요한 제반시설이나 생계대책 마련에는 소홀했다. ‘집단이주정책’에 따라 철거민들이 이주된 정착지는 대부분 1963년 1월 1일부로 경기도에서 서울시로 편입된 지역으로, 1967년에야 본격적인 개발이 시작되었다. 따라서 집단이주가 활발히 이루어졌던 1960년대 중후반에는 사실상 황무지에 다름없었다. 또한 1969년 ‘대단지조성정책’에 따라 철거민들이 광주군 중부면 일대로 이주된 것은 택지 정지작업이 시작된 지 2개월밖에 되지 않은 시점으로, 아무런 제반시설도 갖춰지지 않은 상태였다. 서울시는 철거민 대책보다도 사업 추진을 위한 재원 마련에 치중했다. 서울시는 본래 영세민 아파트로 건립한 ‘시민아파트’를 철거민들의 입주가 저조하자 일반시민에게도 분양했다. 이는 아파트 건립자금의 회수와 미착공한 아파트 건립자금의 마련이 시급했기 때문이었다. 또한 ‘대단지 조성정책’에서는 유보지 등의 매각 수입이 대단지 조성사업을 가능케 하는 조건이었기 때문에 서울시는 토지를 개발하여 매각하는 데에만 치중했다. 그 과정에서 철거민들은 뒷전으로 밀려날 수밖에 없었다. 그러나 이러한 대책마저도 무허가주택에 세 들어 살던 사람들에게는 전무했다.

Ⅰ. 머리말 1 Ⅱ. 1960년대 서울시의 무허가주택 실태 6 1. 무허가주택의 형성 배경 6 2. 무허가주택 거주민과 그들의 생활상 18 Ⅲ. 1960년대 서울시의 무허가주택 대책 30 1. 군사정권의 무허가주택 철거 및 그 법적 근거 30 2. 윤치영 시장의 무허가주택 정리계획 40 3. 김현옥 시장의 무허가주택 양성화사업과 1967년 선거 50 Ⅳ. 1960년대 서울시의 무허가주택 철거민 대책 64 1. 철거민 집단이주정책 64 2. 시민아파트 건립정책 77 3. 대단지 조성정책 92 Ⅴ. 맺음말 104 참고문헌 110 ABSTRACT 121