토지 활용에서 공익의 적정성 확보에 관한 연구 : 주민참여를 통한 절차적 정당성을 중심으로

토지 활용의 공익 확보를 위한 주민참여와 절차적 정당성을 연구했다.

국문요지 토지는 인간의 생존과 경제활동의 기반이 되는 동시에 국토의 균형발전, 환 경보전, 공동체의 유지와 직결되는 공공적 성격을 가진 자원이다. 따라서 토지 의 이용과 개발, 보전과 관리에 관한 결정은 개인의 재산권뿐만 아니라 지역 사회와 국가 전체의 이익에도 중대한 영향을 미친다. 이러한 이유로 토지 영 역에서는 공익과 사익의 충돌이 빈번하게 발생하며, 이를 어떻게 조정할 것인가에 대하여 헌법과 행정법의 중요한 과제로 논의되었다. 그동안 공익에 관한 논의는 주로 국가가 설정한 공익과 개인의 재산권이 충 돌하는 경우 어떠한 기준에 따라 양자를 조정할 것인가에 초점을 두어 왔다. 특히 공익과 사익을 비교·형량하여 어느 한쪽의 우위를 결정하는 이익형량이 중요한 판단기준으로 활용되어 왔다. 그러나 이러한 접근은 공익이 어떠한 과 정과 절차를 통하여 형성되고 정당성을 확보하는지에 대한 논의를 상대적으로 소홀히 하였다는 한계를 가진다. 더욱이 토지 활용과 관련된 행정계획 및 개 발결정 과정에서 주민과 이해관계인의 참여가 형식적인 의견수렴에 머무르는 경우가 많아, 공익 판단의 민주적 정당성에 대한 문제도 지속적으로 제기되어 왔다.

본 논문은 이러한 문제의식에 기초하여 토지 활용에서의 공익을 국가가 일 방적으로 선언하는 실체적 가치로만 이해하지 않고, 다양한 이해관계인의 참여와 소통, 숙의 및 이익형량의 과정을 통하여 구체화되는 가치로 파악하고자 하였다. 이를 위하여 독일과 우리나라의 공익이론을 검토하고, 토지와 토지재산권의 특수성 및 토지의 공공성을 헌법적 관점에서 살펴보았다. 또한 개발이 익환수제도, 도시계획시설, 토지수용, 도시개발사업 등 토지 활용과 관련된 주요제도를 중심으로 공익과 사익의 충돌 양상 및 그 조정 사례를 검토하였다. 아울러 본 논문은 「행정절차법」상의 의견청취절차와 「국토의 계획 및 이 용에 관한 법률」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」 등 개별 법령 에 규정된 주민참여제도를 분석하고, 관련 판례, 지방자치단체의 도시계획조례 및 국토교통부의 지방도시계획위원회 운영가이드라인 등을 종합적으로 검토하였다. 이를 통하여 토지 활용에서 공익의 적정성은 단순히 결과 중심의 이익형량에 의하여 확보되는 것이 아니라, 계획수립과 의사결정 과정에서 주민과 이해관계인의 실질적 참여가 보장될 때 비로소 확보될 수 있음을 확인하였다. 이를 바탕으로 본 논문은 토지이용 및 환경 관련 법제에서 주민참여절차를 계획 초기단계부터 강화하고, 공고·공람 중심의 형식적 참여방식을 개선할 필요가 있음을 제시하였다.

또한 주민의 의견제출권과 제안권을 확대하고, 제 출된 의견에 대한 검토 및 반영 결과를 공개하는 제도를 도입할 필요가 있다고 보았다. 나아가 지방도시계획위원회의 회의 및 회의록 공개를 확대함으로 써 도시계획 과정의 투명성과 책임성을 강화하고, 주민참여의 실효성을 높이 기 위한 제도적 개선방안을 제안하였다. 결국 토지 활용에서 공익의 적정성은 국가의 일방적 판단이나 결과 중심의 이익형량만으로 확보될 수 없다. 공익은 다양한 이해관계가 조정되는 과정에 서 형성되고 정당화되어야 하며, 주민참여는 이를 가능하게 하는 핵심적인 절 차적 장치이다. 따라서 토지 활용과 관련된 법제와 행정절차는 주민참여를 확 대하고 의사결정의 투명성과 민주성을 강화하는 방향으로 발전하여야 하며, 이를 통하여 토지의 공공성과 재산권이 조화롭게 실현될 수 있을 것이다. 주제어 : 토지의 공공성, 토지재산권, 공익의 적정성, 주민참여, 도시계획, 절차적 정당성