지구단위계획수립지침의 법적 성질과 위임의 한계

지구단위계획 수립지침의 법적 성질과 규율 위임의 한계를 분석했다.

국토계획법상 지구단위계획의 규율내용은 법률과 시행령, 국토교통부훈령인 지구단위계획수립지침, 지방자치단체의 지구단위계획수립기준 등을 통해 정해진다. 이 중 수립지침은 법령에 규정된 추상적인 규율내용을 구체화하고 그 실체를 형성하는 기능을 한다. 그러나 그간 수립지침의 중요성은 선명히 인식되지 않았다. 이에 따라 수립지침의 법적 성질에 관해서도 형식상 행정규칙이라는 점을 넘어서는 구체적 성격에 관한 논의는 충분히 이루어지지 않았다. 공동개발이나 대지 안의 공지와 같이 법적 근거가 모호한 침익적 성질의 규율이 수립지침에 등장하고 있지만 그 위임의 구조와 한계는 분명하지 않다. 결국 지구단위계획의 규율내용은 체계에 대한 섬세한 고려 없이 기술적 내용이 필요에 따라 쌓여 온 결과이고 이러한 혼란을 틈타 수범자의 권리ㆍ의무를 실질적으로 제한하는 규율이 명확한 수권근거 없이 행정규칙에서 만들어지고 있는 것이다. 이와 같은 실무의 문제에 비추어 본 연구는 지구단위계획의 규율내용이 형성되는 위임구조를 분석하여 수립지침의 법적 성질과 위임의 한계를 밝히는 것을 목적으로 한다. 물론 수립지침에도 법령의 위임은 존재한다. 그러나 이는 일부 규율에 관한 수립 시 고려사항을 제시하는 정도에 그친다는 점에서 수립지침에 대외적 구속력을 부여할 수 있을 정도의 개별ㆍ구체적 수권이라고 보기는 어렵다.

그럼에도 수립지침은 입안권자인 공무원을 구속하고, 입안제안권을 행사하는 주민에 대하여 사실상의 기준으로 작용한다는 점에서 실무에서는 대외적 구속력에 준하는 사실상의 효력을 발휘하고 있다. 지방자치단체의 수립기준은 행정규칙인 수립지침에 터 잡아 마련됨에도 불구하고 수범자의 권리ㆍ의무를 제한하는 규율내용을 만들어내는 문제가 발생하고 있다. 형식상 행정내부의 기준에 지나지 않는 행정규칙인 수립지침에 의하여 규율내용의 실체가 형성되는 것은 체계정합성의 관점에서 정당화되기 어렵다. 따라서 수범자의 권리ㆍ의무에 실질적으로 영향을 미치는 규율은 법률에 법적 근거를 명확히 할 필요가 있고, 지방자치단체의 수립기준에 대하여도 수립지침이 아닌 법령상 명시적인 수권근거가 마련되어야 한다.

Under the National Land Planning and Utilization Act, the regulatory content of a district-unit plan is fixed through four instruments: the Act, its Enforcement Decree, the District-Unit Plan Guidelines issued as a directive of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, and the district unit plan criteria drawn up by local governments. Of these, the Guidelines matter most. They give concrete shape to the abstract content prescribed by statute and, in doing so, settle what the regulation actually is. That function has gone unrecognized. On the legal nature of the Guidelines little has been said beyond the observation that they are, in form, administrative rules.

Burdensome regulations of uncertain legal basis, such as joint development and open space within a building site, surface in the Guidelines. The structure and limits of the delegation behind them, however, have not been examined with any care. This study traces the delegation structure that produces the regulatory content of district-unit plans, from statute down to administrative rule, and asks what the Guidelines legally are and how far the delegation to them reaches. That content has accumulated as technical needs arose, with no attention to system.

In the resulting disorder, regulations that substantially restrict the rights and obligations of their addressees have surfaced for the first time in the Guidelines, an administrative rule, with no authorizing basis behind them. Statutes and subordinate legislation do delegate certain matters to the Guidelines. But the delegation reaches no further than listing considerations relevant to part of the regulation, which falls short of the individual and concrete authorization that would make the Guidelines an administrative rule supplementing statutes.

The Guidelines nonetheless bind the officials who formulate the plan, and residents exercising the right to propose a plan treat them as the operative standard. In practice they carry force close to external binding force. The criteria set by local governments rest on the Guidelines, an administrative rule, and yet generate regulatory content of the highest density of all. Regulation of this weight is thus given its substance by an instrument that is, in form, nothing more than an internal standard of the administration. That is hard to justify under the principle of statutory reservation.

Regulations that substantially affect the rights and obligations of their addressees need a clear basis in statute, and the criteria set by local governments need an authorizing basis in statutes and subordinate legislation rather than in the Guidelines.