도시정비형 재개발사업 이주 단계의 방재 공동화 현상과 행정 관리 방안

도시재개발 이주 단계의 방재 위험과 행정 관리 방안을 연구했다.

This study aims to redefine the relocation phase—the period spanning from the approval of the project implementation plan to actual demolition in urban redevelopment projects—as a critical blind spot in disaster prevention. It clarifies the underlying risk structure of this phase and proposes actionable administrative and legislative management measures. Unlike residential redevelopment, urban redevelopment projects in dense urban centers involve prolonged relocation periods due to complex, individual negotiations with diverse stakeholders, including landowners, commercial tenants, and residential tenants.

Consequently, vacant buildings, closed shops, remaining businesses, illegally dumped waste, and indiscriminately installed temporary facilities coexist for an extended duration. This creates a severe physical and institutional vacuum, leading to the phenomenon of "Disaster-Prevention Hollowing," which significantly elevates the risk of large-scale social disasters. Based on this problem definition, this study utilizes Heinrich's 3E (Engineering, Education, Enforcement) framework as an analytical tool to systematically structure the disaster-inducing factors inherent in the relocation phase.

Furthermore, focusing on the Sewoon Rejuvenation District as the target area, an empirical analysis was conducted to evaluate the accessibility of medium-sized fire engines. Crucially, this evaluation was based on the "effective passage width" actually secured on-site, rather than the formal road widths indicated on digital maps. The analysis revealed that due to the negligent installation of temporary fences and accumulated waste, multiple critical bottleneck sections existed where the minimum effective width required for firefighting operations was entirely compromised.

To resolve this disaster-prevention hollowing, this study proposes four specific administrative management measures: first, establishing management standards based on field-measured effective passage widths and designating bottleneck sections as high-priority management zones; second, institutionalizing a prior review process for temporary facilities from a disaster-prevention perspective; third, mandating regular disaster-prevention education for project implementers and local government officials; and fourth, structuring disaster-prevention agendas as mandatory discussion items within the statutory relocation consultation body.

Finally, to ensure the legal enforceability of these alternatives, specific legislative amendments were derived to explicitly state the obligations for social disaster prevention and disaster-prevention management during the relocation phase within the Seoul Metropolitan Government Ordinance on Urban and Residential Environment Improvement. This study has both academic and practical significance in redefining the relocation phase—traditionally regarded as a mere administrative process of compensation and site clearance—as an independent phase of disaster prevention and management.

Furthermore, it contributes to the field by providing empirical field data that reflects the unique characteristics of dense urban areas alongside viable legislative alternatives. 서울 도심의 도시정비형 재개발사업은 노후화된 건축물과 기반시설을 정비하고, 침체된 도심 기능을 회복하기 위한 중요한 도시관리 수단이다. 그러나 사업시행계획인가 이후부터 실제 철거 전까지 이어지는 이주 단계는 방재 측면에서 충분히 관리되지 못하고 있다. 특히 도시정비형 재개발사업은 주택정비형 재개발사업과 달리 토지등소유자, 영업세입자, 주거세입자 등 다양한 이해관계자와의 개별 협의를 통해 이주가 진행된다. 그 결과 공가와 공실, 잔존 영업장, 폐기물, 적치물, 가설 시설물이 장기간 혼재하고, 이 과정에서 화재 등 사회적 재난의 위험은 점차 높아진다. 이 연구는 도시정비형 재개발사업의 이주 단계에서 나타나는 이러한 방재 취약성을 '방재 공동화 현상'으로 보았다. 방재 공동화란 이주가 진행되면서 공가·공실과 가연성 폐기물, 임시 가설 시설물 등 위험요소는 증가하는 반면, 이를 관리해야 할 사업시행자와 행정기관의 방재 관리 기능은 충분히 작동하지 못하는 상태를 의미한다.

이는 단순히 상주인구가 줄어드는 인구 공동화와 달리, 위험요소의 축적과 관리역량의 약화가 동시에 발생하는 방재적 불균형 상태라고 할 수 있다. 이를 확인하기 위해 서울특별시 도시정비형 재개발사업 구역을 대상으로 현장 기반 실증분석을 실시하였다. 분석의 중심 지표는 도면 상 도로 폭이 아니라 실제 화재 발생 시 중형 소방펌프차가 진입할 수 있는 소방차 진입 유효 통행폭으로 설정하였다. 현장 분석 결과, 지적연속도상으로는 소방차 진입이 가능해 보이는 도로라 하더라도 실제 현장에서는 egi 펜스, 차선규제봉, 강봉과 라바콘, 폐기물, 불법 주정차 등으로 인해 유효 통행폭이 축소되는 사례가 확인되었다. 일부 구간에서는 도면상 폭과 달리 중형 소방펌프차의 진입이 사실상 어려운 상태로 변화하고 있었다. 이는 이주 단계의 방재 관리를 도면 상 도로 폭이나 일회성 점검만으로 판단하기 어렵다는 점을 보여준다. 방재 공동화의 발생 원인은 하인리히의 3E 관점에서 검토하였다. 물리적(Engineering) 측면에서는 협소한 가로체계와 폐기물, 가설 시설물로 인한 소방 접근성 저하가 주요한 문제로 나타났다. 교육적 (Education) 측면에서는 사업시행자와 지자체 인허가권자가 이주 단계를 방재 관리가 필요한 위험구간으로 인식하고 관리할 수 있도록 하는 교육과 정보 공유가 부족하였다.

관리적(Enforcement) 측면에서는 이주 단계의 방재 관리 책임과 기준을 명확히 규정하는 제도적 근거가 미흡하였다. 본 연구가 분석한 이주 단계의 방재 공동화 현상은 하인리히의 3E 요인이 상호 유기적으로 결합되어 악순환을 형성하는 구조적 과정이다. 제도적 및 행정적 관리 기준과 강제 조항의 부재는 인허가권자와 사업시행자로 하여금 이주 단계를 독립적인 위험구간으로 인지하지 못하게 만드는 교육적·인식적 공백을 야기한다. 이러한 관리 주체의 전문성 및 교육 미비는 결국 현장에서 가연성 폐기물 누적과 가설 시설물 난립에 따른 소방차 통행 차단 등 물리적 환경 악화를 통제없이 방치하게 만드는 직접적인 원인이 된다. 즉, 제도적 미비가 관리 인식을 약화시키고, 이것이 물리적 방재 성능 저하로 귀결되는 연쇄적 인과구조를 만든다. 이에 따라 이 연구는 이주 단계를 단순한 보상과 명도 중심의 절차가 아니라 사회적 재난 예방을 위한 별도의 관리구간으로 다루어야 한다고 보았다. 구체적으로는 소방차 진입 유효 통행폭 중심의 관리 기준 마련, 주요 병목구간의 우선관리, 가설 시설물 설치 전 방재 검토, 사업시행자와 지자체 인허가권자에 대한 방재 교육, 협의체를 통한 방재 관리 논의가 필요하다.

나아가 이러한 방재 관리가 현장에서 지속 가능한 근거와 실효성을 갖도록 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비 조례」 내에 이주 단계 방재 관리계획 가이드라인 수립 근거를 신설하고, 이를 사업시행계획인가 또는 관리처분계획인가 시의 조건부 행정지도 기준과 연계하는 방안을 제안한다. 도시정비법의 명시적 위임 범위를 고려할 때, 조례를 통해 독자적인 법적 제재나 의무를 직접 부과하기보다는 지자체의 인허가 조건 및 행정지도 프로세스와 유기적으로 연동함으로써 입법 기술적 안정성과 실무적 강제력을 동시에 확보하고자 하였다. 본 연구는 도시정비형 재개발사업의 이주 단계를 방재 관리의 사각 지대로 파악하고, 그 위험구조를 방재 공동화라는 개념으로 설명하였다는 점에서 의의가 있다. 또한 도면상의 도로 폭이 아니라 현장에서 실제로 확보되는 소방차 진입 유효 통행폭을 중심으로 분석함으로써, 이주 단계의 방재 관리 기준을 실무적으로 검토할 수 있는 근거를 제시하였다. 그 동안 정비사업에서 단순한 보상 및 명도 과정으로만 여기던 이주 단계를 독립적으로 방재 관리가 필요한 단계로 재정의하고, 방재 공동화 방지를 위해 입법적 대안을 제시했다는 점에서 학술적·실무적 의의를 지닌다.