송변전 건설 갈등 해결 메카니즘에 관한 연구 : 정책갈등모형 적용을 통한 갈등사례를 중심으로

송변전 건설사업을 둘러싼 정책갈등의 해결 메커니즘을 연구했다.

발전행정론이 주도하던 60~70년대 세워진 전주와 송전선은 국유지든 사유지든 거침없이 일직선으로 간다. 정부는 효율성을 행정이념으로 하였고, 전력설비는 경제발전에 꼭 필요한 국가정책사업이었기 때문에 공공갈등은 발생할 여지가 없었다. 그러나 지금은 국공유지도 점용료를 부담해야 송전선이 지나가고 자치단체는 공익사업자가 극복해야 할 대상으로 변했다. 80년대 민주화를 거치고 90년대 문민정부가 들어서면서 행정이념도 민주성으로 바뀌고, 사유재산과 개인의 권익이 중요시되면서 사회적 가치는 변해갔다. 지방자치가 시작되고 사회가 점점 다원화되어가면서 시민단체와 지역주민의 목소리는 점점 커졌고, 엘리트집단에 의해 정책이 수립되고 PR(public relations)을 통해 정책대상 집단을 설득하는 Top down 방식은 한계에 이르렀다. 이러한 사회변화에 따라 NIMBY, 즉 필요성은 인정하지만 내 집 근처엔 반대한다는 ‘공공갈등’이 사회문제로 대두되었고 공공갈등에 관한 연구가 관심을 받기 시작하였다. 공공갈등은 긍정적인 측면도 있으나 갈등의 장기화는 사업자에게 큰 손실을 주게 되고 그 비용은 다시 국민에게 돌아간다. 2000년대 이후 공공갈등은 계속 증가하고 있으나 체계적인 연구가 부족한 실정이다. 선행연구의 대부분은 공공갈등의 개별사례를 연구하여 갈등의 원인과 갈등에 영향을 미치는 요인을 분석하고 대안을 제시하는 것이다.

이 연구는 타당성을 높이기 위하여 다양한 공공갈등 가운데 송변전 건설에 관한 정책갈등으로 연구 범위를 한정하였다. 연구 범위는 2000년 이후 변전소 및 송전탑 건설과정에서 공공갈등이 심각했던 갈등사례 11건으로 하였다. 하나의 사례에서 나타난 현상은 우연으로 보일 수 있다. 그러나 장기간 다수의 사례를 분석하면 일정한 규칙성이나 전체적인 경향성이 드러날 것으로 본다. 다수 사례의 비교분석을 통하여 갈등의 전개속성과 메카니즘을 연구하고 정책시사점을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다. 사례 비교분석모형은 Weible과 Heikkila(2017)의 정책갈등모형(Policy Conflict Framework: PCF)을 적용하였다. PCF 모형은 갈등상황을 정책갈등에피소드, 정책환경, 피드백으로 구분하였는데, 환경적 요인과 더불어 인지적·행태적 요인들 또한 주요 분석요소로 제시하며 정책갈등연구에 필요한 새로운 통찰력을 제시하고 있다. 분석결과 첫째, 정책갈등이 잘 해결되기 위해서는 객관적인 실태조사로 입장의 차이를 줄이고, 정책하위체계에서 주민참여가 이루어지는 등 협력적 행태를 보이고 있다. 둘째, 시민 및 사회단체가 개입되면 갈등이 장기화할 가능성이 크므로, 갈등 초기에 자치단체를 중심으로 신속하게 접근할 필요가 있다. 이를 위해서는 자치단체에 비상임 갈등조정전문가제도를 운영할 필요가 있다.

셋째, 공공갈등에서 타협에 대한 거부감을 줄이고, 타협 불능에서 타협 가능으로 전환하기 위해서는 ‘관심→이해→공감→결과’ 순을 전략적 지향점으로 하여 접근할 필요가 있다. 넷째, 절차적 정당성이 중요하다. 현재는 입지선정위원회에서 송전선 경과지를 선정하거나 변전소부지를 선정한 다음 주민설명회를 통하여 이해를 구하고 있는데, 순서를 바꾸어 공청회를 통하여 정책을 알리고 공론화하며, 주민 요구를 토대로 입지선정위원회를 구성하는 것이 필요하다고 본다. 이 연구는 송변전 건설 갈등에 관한 다수 사례를 집중적으로 비교 분석하였고, 사회적 비용을 줄일 수 있도록 건설갈등의 발전 방향을 모색하였다는 점에 의미를 부여하고 싶다. The electric poles and transmission lines built in the 1960s and 1970s, when the development administration theory led the society, go in a straight line regardless of whether they are public or private land.

The government made efficiency as its administrative ideology, and electricity facilities were a national policy project essential for economic development, so there was no room for public conflict. However, now, transmission lines pass only by paying occupancy fees on public land, and local governments have turned into objects that public service providers must overcome. After democratization in the 1980s and the establishment of a civilian government in the 1990s, the administrative ideology changed to democracy, and as private property and individual rights and interests became important, social values changed.

As local autonomy began and society became more diversified, the voices of civic groups and local residents grew louder, and policies were established by elite groups and the top-down method of persuading policy target groups through public relations (PR) reached its limit. According to these social changes, NIMBY, that is, 'public conflict', which admits the necessity but is difficult near my house, has emerged as a social problem, and research on public conflict has begun to attract attention. Public conflict has positive aspects, but prolonged conflict inflicts great losses on business operators, and the cost is passed on to citizens.

Since the 2000s, public conflicts have continued to increase, but systematic studies are lacking. Most of the preceding research studies individual cases of public conflict to analyze the causes of conflicts and factors affecting conflicts, and to suggest alternatives. In order to increase the validity of this study, the scope of the study was limited to policy conflicts on transmission and substation construction among various public conflicts. The scope of the study was 11 cases of conflicts in which public conflicts were serious during the construction of substations and transmission towers since 2000. A phenomenon that appears in one case can be seen as a coincidence.

But, if we analyze a large number of cases over a long period of time, we expect to find a certain regularity or general tendency. The purpose of this study is to discover the nature and mechanism of conflict through comparative analysis of multiple cases and to suggest policy implications. For the case comparison analysis model, the Policy Conflict Framework (PCF) of Weible and Heikkila(2017) was used. The PCF model divides conflict situations into policy conflict episodes, policy setting(environment), and feedback.

In addition to environmental factors, cognitive and behavioral factors are also presented as major analysis factors, and new insights necessary for policy conflict research are presented. Analysis Results To resolve policy conflicts, First, in order to resolve policy conflicts well, objective fact-finding is used to reduce differences in positions, and the policy sub-system is showing cooperative behavior such as citizen participation. Second, if civil and social association are involved, there is a high possibility that the conflict will prolong, so it is necessary to quickly approach the local government in the early stage of the conflict.

To this end, it is necessary to operate a non-standing ‘Conflict Mediation Expert System’ in the local government. Third, in order to reduce the reluctance to compromise in public conflicts and to shift from non-negotiable to negotiable, it is necessary to approach with the order of ‘concern → understanding → sympathy → result’ as a strategic orientation point. Fourth, procedural justification is important. Currently, the site selection committee selects a transition site for transmission lines or selects a substation site, and then seeks understanding through a resident briefing session.

However, it is necessary to change the order to inform the policy through a ‘Public Hearing' and to make it public agenda, and to form a site selection committee based on the needs of the residents. This study is meaningful in that it intensively comparatively analyzed many cases of transmission and substation construction conflicts, and sought the direction o