방재지구의 지정 및 해제가 토지가격에 미치는 영향 비교 연구 : 시가지 방재지구를 중심으로

방재지구 지정·해제가 토지가격에 미치는 영향을 비교했다.

기후변화에 따른 자연재해 피해액과 발생 빈도는 증가하고 있는 추세이며, 이를 감소시키고자 지역사회의 재난재해 복원력 구축의 중요성이 대두되고 있다. 재난재해와 관련하여 이슈가 되고 있는 주제가 ‘레질리언스’이며, 도시 분야에서는 ‘도시복원력’이라는 명칭으로 새로운 시각과 접근을 요구하고 있다. 국토교통부에서는 도시의 재해발생 위험을 근본적으로 해소·분담하기 위한 재해 예방형 도시계획을 수립하고자 하였다. 이를 위해 ‘도시 기후변화 재해취약성분석’ 제도를 도입하고, 방재지구 활성화 및 도시계획시설규칙을 개정하는 등 다양한 노력을 기울였다. 방재지구는 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴, 그 밖의 재해 예방을 목적으로 지정되는 용도지구 중의 하나이다. 방재지구 지정을 통해 재해저감대책을 마련하고, 방재사업 추진시 방재지구에 우선적으로 지원하는 등 법적근거를 통해 재해에 안전한 지역으로 개선하기 위함이다. 그러나 ‘방재지구의 지정실적은 미미하고, 지구지정시 부동산 가격이 저하된다’ 는 이유로 지정을 기피함에 따라 제도의 실효성 저하가 문제점으로 지적하고 있다. 그리고 최근 서울시는 용도지구 정비의 일환으로 실효성을 상실한 용도지구 일부를 폐지하였고, 시가지방재지구 5개소도 해제되었다. 그리고 해제 이후에는 개발 수요가 발생되면서 부동산 가격이 상승할 것이라는 우려도 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 다음과 같은 연구질문으로 시작되었다.

과연 방재지구의 지정 및 해제가 부동산 가격에 유의미한 영향을 미치는가? 연구질문에 따라 본 연구는 2006년에 방재지구로 지정되었고, 2019년에 방재지구가 해제된 서울시 시가지방재지구 4개소를 대상으로 방재지구의 지정 및 해제가 토지가격에 미치는 영향을 규명하고자 하였다. 분석방법으로는 특정정책의 인과관계를 검증하기 위한 연구기법 중 하나인 이중차분분석을 적용하였으며, 시간변수와 지역변수로 나누어특정 시점에 측정된 해당지역과 주변지역 간 토지가격의 차이를 회귀모형으로 검증하였다. 연구결과를 정리하면 다음과 같다. 방재지구가 지정된 2006년을 기준으로 지정 전·후로 구분하여 분석한 결과, 방재지구로 지정된 필지의 개별공시지가가 방재지구로 지정되지 않은 주변지역보다 약 14.84% 높은 것으로 나타났으며 통계적으로 유의하였다. 위 결과는 방재지구의 지정이 토지가격을 하락할 것이라는 예상과는 반대로, 방재지구로 지정된 지역의 토지가격이 방재지구로 지정되지 않은 주변지역보다 오히려 상승하는 것으로 해석할 수 있다. 그리고 지역별로 분석한 결과 노원구, 성동구, 구로구에서도 일관되게 방재지구의 토지가격이 높은 것으로 확인되었다. 따라서 방재지구의 지정은 해당 토지가격에 부정적인 영향만 미치는 것은 아님을 증명하였다.

이러한 맥락에서 방재지구가 지정됨에 따라 해당 토지가격이 하락할 것이라는 부정적인 인식은 섣부른 선입견으로 인식의 전환이 요구된다. 다음 방재지구 해제 전·후인 2018년과 2020년의 자료를 분석한 결과, 주택재건축정비사업이 진행되는 지역을 제외하면 방재지구가 해제된 필지의 토지가격이 주변지역에 비해 낮은 것으로 나타났다. 노원구와 구로구의 방재지구 토지가격이 해제 이후 주변지역에 비해 각각 5%, 10% 정도 감소하였다. 방재지구 해제로 인하여 토지이용규제가 완화되고 토지의 활용가치가 상승됨에 따라 토지가격이 상승할 것이라는 예상과는 반대로 토지가격은 하락하였다. 따라서 방재지구 해제에 대한 일반적인 인식, 방재지구가 해제된다고 해서 토지가격에 긍정적인 영향만 미치는 것은 아님을 확인하였다. 본 연구는 방재지구에 대한 일반적인 인식을 바탕으로 연구가설을 설정하고, 이를 실증분석을 통해 검증하였다. 방재지구의 지정 및 해제가 토지가격에 유의미한 영향을 미치기는 하지만, 그렇다고 일관된 방향성이 나타나지 않을 수도 있다. 본 연구의 배경에는 방재지구의 실효성 문제가 대두되었으며, 부동산 가치의 하락이라는 방재지구 지정 반발의 원인을 검증하고자 하였다. 또한 도시복원력이라는 정책적 기조의 전환점에서 방재지구에 대한 올바른 이해와 인식을 위한 근거를 마련하고자 한다.

따라서 방재지구의 역할을 재정립하고, 도시복원력 강화와 연계된 방재지구의 정착 및 활성화를 위한 정책방안을 제시한다. 이를 위해 첫째, 방재지구의 지정 목적 및 역할을 명확하게 정립하는 것이 필요하다. 특히, 시가지방재지구의 활성화를 도모해야 한다. 둘째, 방재지구의 재정적 지원방안이 마련되야 할 것이다. 자연재해위험개선지구와 같이 방재지구 정비를 위한 보조금 지급 등이 이뤄진다면 제도의 활성화가 가능할 것이다. 셋째, 방재지구가 지니고 있는 정체성을 확보하고 방재지구에 대한 인식의 제고가 필요하다. 도시계획차원에서 운용할 수 있는 용도지역지구제인 방재지구의 차별성을 토대로 방재지구의 활용 가치를 향상을 도모하도록 한다.