과밀억제권역 취득세 중과제도 재설계 방안

과밀억제권역 취득세 중과제도의 현황과 재설계 방안을 분석했다.

□ 본 연구는 과밀억제권역 중과세제의 현황과 문제점을 살펴보고, 단기와 중장기를 구분하여 정책대안을 제시하는 것을 목적으로 함 ○ 지난 50여 년간 운영되어 온 과밀억제권역 중과세제의 정책성을 재검토하고, 정책의 효과성 분석을 바탕으로 수도권집중완화 및 국가균형발전을 위한 중과세제의 개선방안 도출 □ 과밀억제권역 중과세 요건 ○ 舊취득세와 舊등록세 중과요건의 가장 큰 차이는 중과세가 적용되는 기간으로 舊등록세의 경우, 법인 설립·지점 설치·법인 전입 이전·이후 5년 이내 취득하는 부동산이 중과대상이며, 舊취득세는 기간요건 없이 본점 사업용 원시취득에 대하여 적용 공장 신증설에 대하여 舊취득세·舊등록세 모두 중과세(도시형 업종 제외) - 34개 업종에 대하여 舊등록세 중과 배제(시행령 제26조 제1항) □ 정책성 분석 ○ 정책목표 ○ 정책의 필요성 - 현 상황에서 해당 정책목표는 여전히 유효함 · 과밀억제권역내 과밀 수준이 여전히 높은 수준이고, 과밀화가 주변으로 확산되고 있는 현 상황은 중과세제의 도입배경이 된 문제적 현상이 해소되지 않고, 여전히 존재 ○ 정부개입의 필요성 - 최근 “인구소멸”, “지방소멸”의 위기는 우리 사회가 직면한 심각한 문제적 상황으로 정부 개입의 당위성을 부인하기는 어려움 · 과연 수도권 과밀이 정부개입이 필요한 문제적 상황인가에 대하여 다양한 논쟁이 존재 · 정부개입으로 발생하는 자원배분 왜곡의 비효율성이 정부개입에 따른 한계적 편익보다

작도록 제도를 설계하는 것이 중요 ○ 지방정부 역할로서의 타당성 - 과밀억제권역 취득세 중과세는 해당 지방정부에 대한 신규 투자를 막는 수단으로 이해 할 수 있으며, 국가균형발전의 정책목표는 지방정부의 역할에 부합하지 않음 ○ 정책수단의 적절성 - 거래세는 그 자체로 경제적 비효율을 초래하는 조세로 여기에 중과를 통한 높은 거래세 부담은 심각한 경제적 비효율과 형평성을 왜곡하는 결과 초래 · 취득세 중과는 과밀억제권역내 부동산 취득에 대한 거래비용을 증가시켜 신규 인구 및 투자의 유입을 억제하는 정책적 의미 존재 - 지난 50여 년간 취득세 중과세에 대한 뚜렷한 효과성이 증명되지 않은 상태에서 실효성 있는 정책수단을 모색해볼 시점 · 경제에 미치는 왜곡이 작고, 매년 세부담이 발생하여 온전히 법인의 비용으로 계상된다는 측면에서 정책수단으로서 재산세에 대한 타당성 검토 필요 ○ 중과대상의 적절성 - ① 법인 vs.

개인사업자 · 과밀억제권역 중과세는 개인사업자를 배제한 법인에만 적용되고 있으며, 그 취지는 법인의 조직·규모의 확장성 및 높은 이동성으로 추측 · 하지만 법인에 대한 차별적 중과는 조세중립성 측면에서 바람직하지 않으며, 동일 활동에 대한 동일 과세 원칙을 바탕으로 법인과 개인사업체를 차별하지 않는 방안에 대한 모색 필요 - ② 본점 · 본점에 대하여 舊취득세와 舊등록세 모두 중과하여 세부담 강도를 가장 높게 설정한 취지는 본점의 경우 인구유발·산업집중을 유발한다고 보고 있기 때문임 · 전체 산업에서 본점 사업체당 평균 종사자수는 48명으로 업종 전체 평균 5명에 비하여 현저하게 높음(전국사업체조사) · 본점의 인구유입 및 경제력 집중효과에 기초하여 본점에 대한 중과세는 정책목표를 달성하기에 타당하게 설정됨 - ③ 원시 vs. 승계취득 · 舊취득세는 취득원인을 구분하여 승계취득을 배제하고, “원시취득”에 대하여만 중과세 · 하지만 취득원인의 다수를 차지하는 승계취득을 배제함으로써 정책의 실효성을 약화시키고, 신규 자본투자를 위축시키는 경제적 비효율을 초래 - ④ 중과배제업종 vs.

창업중소기업 감면대상 업종 · 신설법인에 대한 중과배제업종은 창업중소기업에 대한 조세지원에서 과밀억제권역 외에서 창업하는 특정 업종만을 지원하는 것과 비교 가능 · 창업중소기업의 감면대상 업종은 경제적 파급효과가 큰 업종에 대하여 선별적으로 지원하기 위한 것으로 중과배제업종과 중복적용되지 않도록 설계하는 것이 중요 · 제조업, 운수·창고업, 정보통신업은 과밀억제권역 외 창업지원과 동시에 과밀억제권역 내 중과배제 또한 적용되는 업종으로 정책의 일관성 확보를 위하여 중과대상의 타당성 검토 필요 ○ 형평성 - ① 직접사용과 임대용 간의 형평성 · 현행 중과세제는 “직접사용”의 개념을 차용하여 중과요건을 설정 · 중과세에서의 “직접사용” 개념은 법인의 활동을 제약하지 않으면서, 수도권 집중완화의 정책 목표에 부합하는 중과대상을 설정하기 위하여 사용된 것으로 보임 · 임대업의 경우, 소유자의 직접사용은 다른 업종과 동일하게 판단할 수 없는 예외적 상황 존재 · 임대업의 경우, 인적·물적설비가 설치되어 있더라도 해당 임대용 부동산 내에서 대외활동만을 수행하지 않으면 중과세가 적용되지 않기 때문에 불가피한 경우를 제외하고는 이를 이용하여 중과세를 회피하는 현상 발생 · 법인이 본점·지점용으로 직접사용하지 않고 오히려 대규모 업무시설, 상업시설 등으로 임대하는 경우, 대규모 인구유입을 발생시키므로 임대용과 직접사용을 차별할 필요성은 낮음 · 임대업의 특성을 반영하여 다른 업종과는 차별적인 “직접사용”의 개념을 적용하는 방안 고려 필요 - ② 제도 간 형평성 · 법인의 본점 및 공장 등 동일한 대상에 대하여 과밀억제권역의 입지여부를 기준으로 중과 또는 조세지원하는 제도는 제도 간 형평성을 확보하고 있음 □ 제도의 효과성 분석 ○ 취득세 중과세 과세자료 분석 - 중과법인의 업종 분석 · 「부동산 임대 및 공급업」 13.9%, 「부동산 관련 서비스업」 4.9%로 나타나 부동산업이 중과업종 중 가장 큰 비중을 차지 · 도소매업 중에서 「기계장비 및 관련 물품 도매업」이 4.6%이며, 도소매업 중에서도 생활관련 업종이 높은 비중을 차지 - 업종별 중과사유 분석 · 전체 중과를 기준으로 본점용 부동산에 의한 중과세가 14%, 법인 설립 등에 의한 중과세가 85%를 차지 · 중과빈도가 가장 높은 부동산업의 경우 97%가 법인 설립 등에 의한 중과 즉, 舊등록세에 의하여 중과세되고 있음 · 법인 설립 등에 따른 舊등록세 중과비중이 상당히 높게 나타남에 따라서 중과배제업종의 역할이 상당히 클 것이라 판단됨 ○ 지역간 경제력 격차 분석 - ① 산업별 수도권 집중도 · 산업별 서울 GRDP 비중은 대부분 감소하고 있지만, 최근 정보통신업, 금융·보험업, 부동산 업에서 증가추이를 보임 - ② 지역간 경제력 격차 · 1인당 GRDP로 측정한 전산업 지역간 경제력 격차는 2010년 이후 다소 감소하는 추이 · 가공조립형 제조업이 지역간 경제력 격차에 가장 큰 영향을 미치고 있음 · 기초소재형 제조업은 1985년 전체 산업 경제력 격차를 축소시키는 업종이었지만, 2005년 기여율이 26.1%까지 증가하여 지역간 경제력 격차를 확대시키는 업종으로 전환 - ③ 산업별 집적도 · 가공조립형 및 기초소재형 제조업의 경우 매우 높은 집적도를 보이는데, 이는 지역간 불균등도를 높이는 데에 큰 기여를 한 것으로 해석 가능 · LQ 분산이 큰 업종은 가공조립형, 기초소재형 제조업, 정보통신·금융보험, 부동산·사업서비스 순이며, 해당 산업의 지역간 불균등 또한 큰 산업임 ○ 분석의 시사점 - 지역간 불균형도를 완화하기 위하여 특정 산업을 규제하거나, 지원정책을 사용할 때 해당 산업의 집적수준이 상당히 높다면 정책을 통하여 집적패턴을 변화시키기 어려울 것이며, 오히려 해당 산업에 대하여 세부담을 왜곡시키는 결과를 초래할 수 있음 - 반대로 상대적으로 집적경제의 이익이 작은 산업에 대한 적절한 지원정책 또는 규제정책은 지역간 경제력 격차를 완화시키는 효과적인 수단으로 작동할 수 있을 것임 · 예를 들어, 가공조립형 제조업은 특정 지역에 집적하여, 지역간 경제력 격차를 확대시키는 산업이지만, 동종 산업이 집적함으로써 이익을 얻는 산업으로 지역간 경제력 격차 완화를 위하여 집적을 해체하려는 시도는 바람직하지 않음 정보통신 ·금융보험업의 경우 서울을 중심으로 산업 집적이 발생하고 있으며, 지역간 경제력 격차를 확대시키는 산업으로 분석됨에 따라서 정책적 개입이 필요한 것으로 보임 □ 정책목표 달성의 저해요인 ○ 중과세제는 상당히 높은 세부담을 적용함에도 불구하고, 다음과 같은 요인때문에 그 효과성은 그다지 크지 않은 것으로 판단됨 - ① 제도가 너무나 복잡하여서 제도적 허점이 존재할 수밖에 없으며, 이를 이용한 조세회피행위 만연 - ② 제도도입 이후 다양한 예외조항들이 신설되면서 중과대상이 크게 축소됨에 따라 정책의 실효성 저해 - ③ 중과대상 중 감면혜택을 동시에 지원받음으로써 실질적으로 중과세를 부담이 작아지는 결과 초래 - ④ 부동산 가치 상승 등을 포함한 수도권 입지의 편익이 비용을 크게 상회함에 따라서 법인이 지속적으로 수도권에 입지하려고 함 □ 정책방안: 단기안 1) 중과세 요건 정비 ○ 지역적 범위의 통일 - (1안) 지역적 범위를 모두 산업단지만 배제하는 방안 · 법인 중과와 공장 신·증설 중과에 대한 지역적 범위를 모두 통일시킴에 따라서 제도의 간결성 제고 · 과밀억제권역내 공업지역 및 기타지역에서 첨단업종을 제외한 공장 신·증설을 원칙적으로 금지하고 있으므로 산업단지만을 중과배제지역으로 설정함으로써 수도권 공장규제 정책과도 일관성 확보 가능 - (2안) 본점용 원시취득에 대한 중과요건만 산업단지를 배제하는 방안 · 舊취득세 중과의 지역적 범위를 대도시 정의를 사용하여 규정 · 현행 공장 신·증설 중과의 지역적 범위(산단, 공업, 유치지역 배제)는 현행대로 유지하여 혼란을 최소화 ○ 임대용 부동산에 대한 중과요건 정비 - 임대용 부동산은 임대의 특성상 소유주체가 직접사용하는 것이 목적사업에 부합하지 않으므로 지점설치 요건을 동일하게 적용할 수 없는 문제 발생 - 현행 임대용 부동산에 대한 지점설치 요건에 대한 입법적 보완 제안 · 임대법인이 임대용 부동산을 직접사용(임대)하는 경우, 해당 부동산에 인적·물적설비의 구비가 필수적이지 않아 중과세가 회피 가능하므로 임대업의 특성을 반영하여 지점설치 요건의 입법적 보완 필요 · 또한 현행 지방세법시행령 제27조제3항에 따라서 지점설치 이전에 취득하는 경우에는 “직접 사용”하는 부동산에 대하여만 중과세함에 따라서 임대업의 경우 중과세가 적용될 수 없게 되므로 보완 필요 - 임대업의 특성에 부합하는 중과요건 설정을 통하여 최근 법인의 임대용 부동산에 대한 조세 강화정책과의 일관성 확보 가능 2) 중과배제업종 정비 ○ 정비기준 ① 해당 업종이 발생시키는 편익의 지역적 범위 고려 ② 정책적 지원목적의 업종은 지특법으로 이관하여 일몰 설정 ③ “표준산업분류”에 따른 업종으로 통일하여 규정 ○ 정비안(표 3) - 해당 사업이 지역주민의 편익을 발생시키는 주거지원·기반시설, 의료, 교육·문화·체육시설 등의 업종은 지방세법상에서 중과배제업종으로 규정 - 지역경제·산업지원 측면의 업종은 현행대로 지방세법에서 규정하되 추후 중과배제 타당성 검토 필요 - 업종이 아닌 대상으로 규정되어 있는 “조합”, “공사”, “공단” 등은 일제 정비 - 정책적 지원의 필요성은 존재하나 지방세법에서 규정하는 것이 적절하지 않은 공공법인, 비영리단체는 지특법으로 이관하여 일몰 설정 □ 중·장기 정책방향 ○ 과밀억제권역 중과제도의 지속가능성 - 과밀억제권역 중과세는 경제학적 측면에서 편익보다는 비용이 큰 제도로 인식됨에 따라 폐지에 대한 논의 활발 - 하지만 지방분권이라는 시대적 흐름과 비수도권 지자체의 강력한 반대로 중과세제 폐지는 정치적 부담을 수반할 수밖에 없음 - 중과세제의 폐지가 어려운 상황 하에서 정책입안자의 최선의 선택은 현행 제도의 비효율성을 최소화하는 제도의 재설계임 1) 제도의 단순화 - 높은 세부담과 더불어 복잡한 제도는 끊임없는 납세자와 과세관청 간의 다툼을 유발하고, 불필요한 납세협력비용을 발생시키고 있음 - 제도의 단순화를 통하여 납세자 및 세무공무원이 이해할 수 있는 제도로 개편하여 납세 협력비용 축소와 제도운영의 효율성 제고 필요 2) 정책의 실효성 확보 - 인구유입 억제 및 경제력 집중 완화를 위하여 소유보다는 “사용”의 개념에 기초한 제도 재설계 필요 · 지금까지는 중과제도는 인구유입 및 경제력 집중을 발생시킨다고 판단되는 부동산의 소유자를 중심으로 중과세 · 이를 위해 소유주체가 직접사용하는 부동산이라는 개념이 사용되었고, 직접사용이 수반되지 않는 임대용 부동산은 중과가 적용되지 않는 결과 초래