재산권의 보장과 주거복지에 관한 연구 : 토지공개념의 관점에서

토지공개념 관점에서 재산권 보장과 주거복지를 연구했다.

토지와 주택은 대표적인 부동산으로 국민의 재산권의 대상이다. 우리나라는 그동안 여러 차례 부동산 폭등으로 인하여 다수 국민의 재산권과 주거권 보장을 위협하였다. 정부는 그때마다 부동산 투기를 차단하기 위하여 부동산 대책을 제시하였지만 시장은 반대로 작동하는 경우가 대부분이었다. 이는 정부가 시장의 상황을 제대로 파악하지 못하고 정착을 수립한 것도 있지만, 부동산이 갖는 재산적 가치에 대하여 단순하게 접근한 것도 있다. 재산권의 대상으로서 부동산이 갖는 특수한 성격은 한정된 재화라는 점이다. 부동산 중 토지는 국가의 구성요소인 영토에 속하며 생산이 거의 불가능하다는 특수성 때문에 공적인 의미를 갖게 된다. 그럼에도 토지와 주택 등의 부동산은 기본권인 재산권으로 최대한 보장되어야 한다. 헌법 제23조에서 재산권을 규정하여 사유재산제도에 기초한 재산권을 보장하고 있다. 물론 헌법은 재산권의 보장뿐만 아니라 재산권행사의 공공복리적합성과 정당한 보상을 결부시킨 공용수용제도를 규정하여 공익을 위해서는 재산권을 제한할 수 있다고 선언하고 있다. 재산권의 제한과 관련하여 부동산의 특수성은 헌법의 여러 규정에서도 나타난다. 특히 헌법은 제122조에서 국토에 대해서는 국가에 규제와 조정의 권한을 부여하여 균형개발을 위한 과제를 규정하고 있다. 이런 헌법의 규정으로부터 소위 토지공개념이 등장하게 된다.

하계와 판례에서는 토지공개념에 대한 논란이 있지만, 토지가 대체하기 어려운 한정된 재화로서 공공성과 공익성의 관점에서 접근해야 한다는 것에 대해서는 대체로 인정하고 있다. 토지에 기반하고 있는 주택은 토지보다는 상대적으로 생산이 어느 정도 가능한 부동산이지만, 이 역시 여러 조건과 상황에 의하여 규제의 대상이 되고 있다. 주택은 국민의 재산권을 넘어서 주거권의 대상이란 점에서 국가에 의한 적극적인 보장이 필요하다. 헌법은 제35조 제3항에서 국가의 주택개발정책 등을 통한 쾌적한 주거생활의 보장을 규정하고 있다. 그런데 국민의 주거생활의 보장은 인간의 생존에 있어서 기본이 되는 의식주 중에 주에 속하는 것이기에 중요한 의미를 갖는다. 국민의 주거복지문제는 국민의 인간다운 생활을 할 권리의 내용이라는 점에서 헌법 제34조 제1항에서도 그 근거를 찾을 수 있다. 이에 근거하여 국가는 국민의 주거권 보장 나아가 주거복지를 실현하기 위하여 다양한 정책을 추진하고 관련 법제를 구축해 왔다. 그런데 주거복지를 최대한 보장하기 위해서 주택법과 주거복지법 등을 제정⋅시행하고 있어도 이를 실현하기 위해서는 현실에서 국민의 주생활이 충족되고 보장될 수 있는 주택이 공급되어야 한다. 국민의 주거복지를 위한 주택의 공급은 주택이 재산권의 대상이란 점에서 현실적 한계에 부딪히게 된다.

국가의 주택공급계획이 관련법제에 근거하여 추진된다고 하여도 주택건설을 위한 토지가 필요하고 건설비용이 요구된다. 여기서 수요와 공급이 불일치하는 문제가 발생하고 국가가 재정을 투입하여 주택을 공급하는데 예산상의 한계가 발생하게 된다. 주택공급시장을 시장원리에 맡기게 되면 자본주의에 따른 부의 쏠림현상이 발생하게 되어 국민의 주거복지는 실현되기 어려워진다. 국민의 주거복지의 기본적인 문제는 재산권인 경제적 자유권과 사회권인 주거복지의 갈등이다. 국가가 주거복지를 위하여 주택공급시장에 과도하게 개입하게 되면 국민의 재산권의 과도한 제한문제가 발생하게 된다. 그런 점에서 국민의 주거권과 주거복지의 보장문제는 사회적⋅경제적 약자를 중심으로 전개되어야 한다. 즉 주거복지는 모든 국민을 대상으로 하지만, 헌법현실에서는 주택을 구입하거나 임대하기 어려운 사회적⋅경제적 약자를 구분하여 추진되어야 할 것이다. 이러한 요소는 국가에 의한 도시개발계획과 주택공급계획 등에서 고려되어야 한다. 토지와 주택 등 부동산은 국민의 재산권의 대상이지만, 그 특수성으로 인하여 다른 재화와 달리 국가가 헌법과 법률에 근거하여 규제와 조정이 가능한 대상이기도 하다.

토지와 이에 기반하고 있는 주택 등에 대한 공개념을 근거로 하여 국가가 국민의 주거생활을 최대한 보장하기 위한 주택관련법제를 구축하고 정비하는 것은 중요한 과제이다. 재산권은 헌법상 기본권으로 최대한 보장되어야 하지만, 특수성으로 인하여 공공복리성이 강조되고 있다. 이와 함께 헌법은 인간다운 생활을 할 권리를 보장하면서 쾌적한 국민의 주거생활을 위한 국가의 노력의무를 규정하고 있다. 그런 점에서 도시개발계획에서 주택공급과 정비 등을 위한 국가의 정책개발과 관련법제의 정비 등은 국민의 주거복지를 실현하기 위한 중요한 과제이다. 또한 국가가 부동산 투기를 근절하고 국민의 주거권을 보장하기 위하여 노력해야 하는 것은 법치국가원리에 근거한 사회국가원리에 따른 요구라고 할 수 있다. 주제어: 재산권, 토지공개념, 사회국가원리, 주거권, 주거복지

제1장 서론 1 제1절 연구의 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 5 Ⅰ. 연구의 범위 5 Ⅱ. 연구의 방법 7 제2장 재산권의 보장과 토지공개념 9 제1절 재산권의 의의와 헌법적 구조 9 Ⅰ. 재산권의 의의 9 Ⅱ. 재산권의 헌법적 구조 12 제2절 재산권의 내용과 제한 26 Ⅰ. 재산권의 내용 26 Ⅱ. 재산권의 제한 33 Ⅲ. 재산권 제한의 한계 41 제3절 토지공개념의 의의와 내용 48 Ⅰ. 토지재산권의 특수성 48 Ⅱ. 토지공개념의 필요성과 법제화 54 제3장 주거복지의 의의와 내용 62 제1절 주거복지의 의의와 헌법적 근거 62 Ⅰ. 주거복지의 의의 62 Ⅱ. 주거복지의 헌법적 근거 74 제2절 주거복지의 법체계와 주거기본법 88 Ⅰ. 주거복지 관련 공법상의 체계 88 Ⅱ. 주거기본법과 주거복지 91 제4장 재산권보장과 주거복지의 실현을 위한 방안 94 제1절 재산권 제한과 토지공개념 94 Ⅰ. 토지재산권의 제한과 토지공개념 94 Ⅱ. 공공필요성과 토지공개념의 구체화 98 제2절 주거복지의 실현방안 102 Ⅰ. 주거복지를 위한 주거권의 강화 102 Ⅱ. 임대주택의 활성화와 주거복지의 강화 104 제5장 결론 109 참고문헌 113 Abstract 130