도시재생 정책변화에 따른 지방정부 기반시설 생산방식의 지역적 차별성 : 서울시와 지방도시의 비교를 중심으로

도시재생 정책변화에 따른 기반시설 생산방식의 지역별 차이를 분석했다.

본 논문은 2000년대 이후 우리나라의 도시재생 정책변화를 주목한다. 그동안 도시재생 패러다임 전환에 대한 논의는 활발했으나, 도시재생은 여전히 추상적이고 불명확하다. 기존 논의들이 주로 총체적 분석에 치중되었으며, 상대적으로 지리적・공간적 접근이 부족했기 때문이다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 최근 우리나라 도시재생 정책변화를 기반시설 생산방식 측면에서 분석함으로써 논의를 구체화했다. 아울러 서울시와 지방도시로 지역을 구분하고, 근린생활권 기반시설 생산에 나타난 지방정부의 개입방식과 생산전략의 비교를 통해 도시재생 정책의 지역적 특성과 차별적 전개양상을 살펴보았다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 서울시가 그동안 기반시설을 생산한 지배적인 수단은 주택재개발사업이었다. 이는 민간투자를 활용하여 기반시설을 획득하는 방식이다. 특히 2000년대부터 용적률 인센티브제도가 본격적으로 활용되었다. 이러한 생산방식은 기반시설 기부채납을 매개로 한 민간사업과의 전략적인 거래관계였다. 이후 도시재생 정책변화에 따라 서울시 기반시설 생산에서도 변화가 나타났다. 당초 도로・공원 등 전통적 기반시설 위주에서 공동이용시설, 주민편의시설 등 사회적 수요변화에 대응했다. 또한 공공시설을 복합화하거나 미시공간을 적극적으로 활용함으로써 토지이용 효율을 제고했다.

둘째, 민간투자 방식의 주택재개발사업은 수익적 타당성과 연동하여 입지여건 및 부동산 시장변화에 취약한 공간적 한계가 내재한다. 서울시의 도시재생 정책은 민간투자 한계지역을 보완하는 포트폴리오 전략으로 전개되었다. 도시재생 사업지역이 대부분 뉴타운 사업이 해제되거나, 민간자본 진입이 어려운 지역이라는 사실이 이를 뒷받침해준다. 서울시에서 도시재생 정책의 전환은 당초 시장기능을 통해서는 쇠퇴를 극복하지 못했던 지역으로 정책개입이 공간적으로 확장되는 계기가 되었다. 셋째, 민간투자의 수익성을 확보하기 어려운 지방도시에서는 기반시설 생산을 중앙정부 재정지원에 의존해왔다. 도시재생 정책 변화에 따라 지방도시 기반시설 생산전략에 관광활성화 등을 위한 상징자본화 경향이 두드러졌다. 지역・공간의 상품화에 기반시설이 동원되었다. 넷째, 기반시설의 상징자본화 경향은 지방도시에서 도시재생 정책이 추구해온 원리와 철학이 근본적으로 변화되었음을 의미한다. 지방정부는 더 이상 공공서비스 제공자로서만 머무르지 않고, 지역자본을 유치함으로써 경제적 회생을 주도하는 경영자로 등장했다. 지방도시의 정부 운영원리에 전반적으로 기업가주의적 개입이 나타났음을 확인할 수 있었다. 마지막으로 기반시설 생산전략의 특징은 지역에 따라 뚜렷한 차이를 나타냈다. 지방도시는 상징자본화 경향이 매우 높았으며, 공공시설 복합화 등은 서울시가 상대적으로 높았다.

이러한 차이를 해석하는 단서로서 지역적 쇠퇴양상의 차별성을 제시한다. 서울시 쇠퇴지역은 민간투자가 지연・무산됨에 따라 물리적 정주환경이 낙후되고, 재개발을 둘러싼 주민 갈등이 심화되는 공통점이 발견되었다. 반면, 지방도시는 인근지역의 신규개발로 인해 인적・물적 자원의 유출과 함께 지역경제・도시서비스 기능이 탈취되었다는 보편적 특성이 있었다. 이는 지역의 쇠퇴양상이 개별 요인들의 단순한 혼합물에 불과한 것이 아니라, 거시경제 및 국가정책 등 다양한 구조적 요인들의 복합적 산물이었음을 의미한다. 그동안 도시재생 공간현상에 대하여 지리적 논의가 부족했다. 정책 패러다임의 전환, 부동산 시장 및 재정구조 변화 등 거시적・구조적 동인은 지역에 따라 차별적으로 전개된다. 본 연구에서 밝힌 기반시설 생산의 지역적 차별성, 쇠퇴양상의 구조적 특성 그리고 도시재생 정책 패러다임 전환이 가지는 지리적 함의는 많은 시사점을 제공해준다. 이것이 지역적 관점에서 현상을 바라보아야 하는 이유이며, 동시에 도시재생을 접근하는 철학으로서 지리학이 더욱 주목받아야하는 이유이기도 하다.