중국 농촌 택지사용권 효율화에 관한 법적 연구

중국 농촌 택지사용권 제도와 유휴택지 활용 개선을 연구했다.

농촌진흥전략(乡村振兴战略：ruralvitalizationstrategy)은 중국이 사회주의 현대화를 실현하는 관건이다. 농촌진흥전략에서 “3농” 문제가 가장 중요하다. 2021년 2월 21일 18번째 “3농”업무를 지도하는 중앙 1호 문건이 공포되었다. 이 문건은 농업, 농촌, 농민이라는 세 가지 문제를 잘 해결하는 것이 중요하다는 것을 보여주었다. 그리고 “3농” 문제를 해결하려면 현재 존재하는 농촌 토지 문제를 해결해야 한다. 농촌 토지는 농경지, 농촌 건설용지, 택지를 포함한다. 택지는 농촌 토지의 일종으로 그 제도가 많은 문제점이 있다. 중국의 농촌 토지 제도 중에서 가장 낙후된 제도로서 택지 제도의 개혁이 특히 시급하다. 택지제도에서 가장 중요하고 관건이 되는 것은 택지사용권 제도이다. 과거의 택지사용권 제도는 택지사용권의 사회보장기능에 중점을 두어 재산적 속성이 강조되지 않아 택지 유휴와 택지낭비를 초래하고, 농촌 토지자원의 고착화, 농민의 재산권익의 보장불능 등의 실질적인 문제를 야기하였다. 따라서 전국의 건설용지 이용의 효율성을 높이고 농촌 토지 제도의 변혁을 모색하며, 특히 농촌 택지 사용권 퇴출 제도는 이미 학계와 정부의 관심사가 되었다. 2020년 6월 중국 정부는 「농촌 택지제도 개혁 심화에 관한 시범 방안」(深化农村宅基地制度改革试点方案)을 통과시켰다.

이 중 전국 104개 지역에서 택지사용권 퇴출제도를 모색하는 것은 이 문건의 중요한 내용이다. 「토지관리법」제62조 제6항은 “국가는 도시에 정착한 농촌마을 주민이 법에 따라 자발적으로 택지에서 유상으로 퇴거할 수 있도록 하고, 농촌집단경제단체와 그 구성원들에게 유휴 택지와 유휴주택을 활용하도록 권장한다.”고 규정하고 있다. 「토지관리법」에는 농민의 택지 퇴출을 장려하는 규정이 있지만, 택지사용권 퇴출을 위한 별도의 법규는 마련돼 있지 않다. 입법의 지연성은 택지 가치의 속성 실현에 큰 영향을 미치기 때문에 도시와 농촌의 일체화 발전의 현실적 배경을 고려하여 택지 사용권 퇴출 메커니즘을 더욱 최적화할 필요가 있다. 농촌 택지사용권은 농촌 택지 퇴출을 연구하는 전제이다. 먼저 농촌택지사용권의 개념과 성질, 내용 등에 대한 기초이론을 검토하여 농촌택지사용권이 일종의 용익물권임을 밝히고 점유·사용·수익·처분 등의 권능을 가진다. 학계에서는 택지사용권 퇴출의 개념에 대해 명확한 정의를 내리지 않았다. 법리학의 관점에서 보면, 농촌 택지사용권 퇴출은 택지사용권자가 일정한 방식을 통하여 어느 특정 택지상의 사용권을 택지소유권자에게 반환하고, 택지소유권이 택지사용권과 동일한 주체로 통일된 법률행위를 말한다.

처분권의 대상에는 특정 목적물 또는 목적물상의 어느 하나의 권리가 포함되므로 농촌택지사용권 퇴출은 사실 농촌택지사용권자가 자신의 사용권을 처분하는 행위의 표현이다. 농촌 택지 사용 현황에 대한 일부 학자들의 조사에 따르면, 많은 농민은 농촌 택지사용권 퇴출에 대한 열의가 높지 않은 것으로 나타났다. 하지만 용익물권의 권능 보완, 토지 이용 효율화, 도농 통합 발전 촉진 등의 측면에서 중국 농촌 택지사용권 퇴출은 매우 필요하다. 중국 사회경제에 심각한 변화가 일어났다. 급속한 경제 발전으로 제1차 산업의 국민 경제 전반의 비중이 계속 낮아지고, 많은 농촌 주민들이 도시로 들어와 일을 하고, 제2·3차 산업에 더 많이 참여하게 되면서 농촌 주민의 토지에 대한 의존 관계는 점차 약화되고 있다. 또한 중국의 도시화 수준이 지속적으로 향상되면서 농촌 인구가 감소하여 경직되고 낙후된 농촌 토지 제도가 사회 경제 발전의 수요를 충족시키지 못하고 있으며, 많은 농민들도 농촌 택지사용권을 퇴출하려는 의지가 있는 것이 사실이다. 따라서 경제·사회·농민의 의지와 중국의 기존 법규와 정책의 지향점을 볼 때, 중국 농촌 택지사용권 퇴출 제도의 시행은 가능하다. 중국 농촌 택지 이용 현황을 분석해 보면, 중국 농촌 택지 이용에 조방 사용, 높은 유휴비율 등 일련의 문제점이 발견돼 농촌 토지 이용 현황의 변화가 시급하다는 것을 보여준다.

천진시(天津)에서 도시와 농촌 건설용지 지표 “증감 연계”(增减挂钩：Balance of increase and decrease) 제도 모색이 시작된 이후 중국 각지에서 현지 상황과 맞물려 택지사용권 퇴출 제도 모색이 시작됐다. 중국의 전형적인 시범지역의 택지사용권 이용 상황과 퇴출현황을 조사‧연구한 후 충칭시(重庆)의 택지퇴출과 호적제도 개혁의 결합방식이나 청두시(成都)의 “련건”(联建：joint building) 방식은 모두 공통적으로 기존의 택지사용권과 새로운 주택을 치환하는 것을 발견하였다. 이 같은 방식은 토지이용 효율화, 농촌주민 생활환경 개선 등에 도움이 되지만, 기존 택지사용권 퇴출제도에서는 정부가 농촌 택지사용권 퇴출에 참여해야 하는지, 농민들이 택지사용권 자체를 바탕으로 보상을 받을 수 있는지 등 문제점이 있었다. 현재 대표적인 시범지역 택지사용권 퇴출방식의 이론적 어려움에 대해 정부는 택지사용권 권능의 확대를 입법적으로 긍정하고, 택지사용권 퇴출의 개념을 명확히 함으로써 사용권자 권리의 무한확대를 방지해야 한다.

택지사용권 퇴출 각 단계의 문제점에 직면하여 퇴출과정의 공평을 보장하고, 택지사용권자의 합법적 권익을 더욱 잘 보장하기 위하여 본 논문은 택지사용권 퇴출제도를 거시적으로 구상하여 택지사용권 퇴출제도를 개선하고 농민의 합법적 권익을 보장함과 동시에 농촌택지사용권 퇴출제도를 전국 각지로 더욱 널리 보급할 수 있기를 희망한다. 상술한 바를 종합하면, 본 논문은 주로 중국 농촌 택지사용권 효율화의 법적 문제를 연구 방향으로 다루지만, 구체적으로는 택지사용권 퇴출문제를 연구 대상으로 삼아 논의 및 연구를 수행한다.

Ⅰ. 서 론 1 1. 연구배경 1 2. 연구목적 5 3. 연구방법 8 4. 연구범위 9 Ⅱ. 중국 농촌 택지사용권 유래와 그 퇴출의 이론적 기초 12 1. 택지의 기본적 개념 12 가. 토지소유권과 토지사용권의 정의 12 나. 택지의 의의 14 다. 택지의 유래와 외국사례 16 라. 택지사용권의 유래와 외국사례 25 2. 농촌 택지사용권 퇴출의 개념과 유형 30 가. 택지사용권 퇴출의 개념 30 나. 택지사용권 퇴출의 유형 32 다. 택지사용권 퇴출의 법률 제도 33 3. 택지사용권 퇴출제도의 특징 39 가. 권리주체의 특수성 39 나. 취득 및 사용의 무상성 41 다. 사용의 무기한성 41 라. 유전의 엄격한 제한성 42 4. 택지사용권의 권리 속성 43 가. 사회보장 속성 42 나. 신분적 속성 43 다. 재산적 속성 44 5. 택지사용권 퇴출제도의 시대적 배경 45 가. 택지사용권 퇴출의 제기 45 나. 택지사용 실태와 도시화 용지의 수요 48 다. 택지의 재산 기능에 대한 제한 50 Ⅲ. 중국 농촌 택지사용권 퇴출의 초점 52 1. 택지사용권 퇴출제도의 법적 근거 52 가. 택지사용권 퇴출제도의 사회적 현상 52 나. 택지사용권 퇴출의 정책 지향 56 다. 택지사용권 퇴출의 법적 현황 59 2. 택지사용권 퇴출제도의 모델 70 가. 증감 연계 배경의 택지사용권 퇴출 모델 70 나. “3필지” 개혁 배경의 택지사용권 퇴출 모델 79 다. “3권분할” 배경의 택지사용권 퇴출 모델 91 3. 택지사용권 퇴출의 전형적 개혁시범 현황 96 가. 텐진시 택지사용권 퇴출 현황 96 나. 충칭시 택지사용권 퇴출 현황