공용침해에 따른 손실보상 제도

공용침해에 따른 토지 등 재산권의 손실보상 제도와 개선 과제를 연구한다.

오늘날의 현대국가는 복리국가적 요청에 의하여 국민의 복리증진을 위한 다양한 공익사업을 시행하고 있고 이에 따른 보상을 행하고 있다. 또한 그 보상은 헌법상의 규정에 따른 정당보상이어야 한다. 정당보상은 피수용자의 본래의 생활을 유지할 수 있게 할 때의 보상으로 생활(권)보상까지 포함하는 완전보상이다. 그 동안 우리나라의 손실보상법제는 공익우선의 관점에서 운영되어 온 탓에 사익 보호에 대한 관심이 소홀하였다. 또한 오늘날에는 공익사업의 대형화 및 사업의 증대로 보상수요가 증가 추세에 있다. 그러나 보상법제의 미비로 인한 보상의 공백으로 개인의 재산권보장에 심각한 장애가 발생하고 있을 뿐만 아니라 피수용자에 의한 분쟁의 요인이 되고 있는 것이다. 우리나라의 실정법을 보면 헌법 제23조는 국민의 재산권을 보장하면서 공공복리에 적합하도록 하여 재산권의 제한을 규정하고 있다. 재산권이 국민의 기본권으로서 보장되어야 하나 재산권의 사회적 기속성을 표명하고 있는 것이다. 또한 재산권의 제한과 보상과의 관계를 명백히 하고 있는데 즉, 공공필요에 의한 재산권의 수용 · 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하도록 하여 공용침해를 정당화 하고 있기 때문에 국민은 단지 침해에 대하여 보상을 요구할 수 있을 뿐이므로 보상이 없는 공용침해의 경우에 문제가 있다.

따라서 현행보상법제에 있어서의 문제의 쟁점도 보상규정이 결여된 공용침해에 대한 보상의 문제이다. 사회국가원리를 실현하기 위해서는 기본권의 제약이 불가피 하지만 이러한 제약이 수인의 한도를 넘는 경우에는 제약에 의한 침해를 사회일반의 공평부담으로 돌리는 것이 정의와 공평의 요구에 합치되는 것이다. 그리고 실정법상의 보상규정의 미비로 인하여 개인의 재산권에 현존하는 침해가 있을 때의 권리의 구제에 대하여 문제가 있는바, 우리나라의 보상법제는 보상입법을 기다리거나, 피수용자 개개인에 의하여 소송제도나 분쟁조정위원회를 통하여 개별적으로 처리되고 있는데, 이러한 공용침해에 기인한 손해의 구제를 개인의 부담으로 돌리는 것은 부당하다. 앞에서 살펴본 바와 같이 손해배상제도가 손실보상제도와 접근 · 융합현상을 보이고 있기 때문에 손해를 보전하는 기능면에서 양 제도의 엄격한 구별은 의미가 없으므로 이러한 경우에 이를 손실보상의 제도 하에 두고 보상하는 것이 타당할 것이다. 이와 같이 실정법상 구제되지 아니하는 영역을 메울 최선의 방안은 보상입법을 기다려 보상을 행하는 것일 것이나, 현실적으로 시간을 요하는 문제가 있으므로 이른바 ‘수용유사의 침해이론’, ‘수용적 침해이론’, ‘희생유사침해이론’ 등의 보상이론을 우리 보상법제에 채택하는 방안을 대안으로 적극 검토할 필요가 있다.

먼저 ‘수용유사 침해이론’은 손해배상제도와 손실보상제도의 사이의 위법 · 무책의 손해에 대하여 근거법이 없는 경우에 관련법규상의 보상규정을 유추적용하여 공용침해에 대한 손실보상을 인정할 수가 있고, ‘수용적 침해 이론’은 적법한 공행정작용의 비의도적이고 예외적인 부수적 효과로 인한 침해손실에 대한 보상의 근거로, ‘희생유사침해이론’은 공용침해로 인한 비재산적 법익의 보상근거로 인정할 수 있다. 또한 헌법에서 규정하고 있는 정당보상과 관련한 보상의 문제로서 ‘정당보상의 원칙’의 의미에 대해서는 학설이 나뉘고 있다. 원칙적으로는 완전보상설을 취한 것이라 할 수 있으며, 생활권보상 및 부대적 손실까지 보상에 포함 하는 것으로 본다. 따라서 재산권 가치의 보상뿐만 아니라 재산존속적 보장으로서 보상이 되어야 하는 것이어야 한다. 따라서 실무적 차원에서는 완전보상을 위해서 침해재산이 수용되기 전의 생활상태가 될 때의 보상이어야 함을 의미하는 것으로 종래의 생활상태가 되는 보상을 위해서는 보상방법의 다양화 방안을 모색 하여야 한다. 예컨대 현금보상의 대안으로 대체지 보상을 한다거나, 주거용건물의 수용자에 대한 주거용 건물의 입주권리를 부여하는 방안, 피수용자의 입맞에 맞추는 보상 등을 강구할 필요가 있다.

이는 피수용자에 의해 다양하게 나타나고 있는 체감손실에 대하여 현행 보상법제의 틀을 유지하면서 보상의 효과를 높일 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다. 이와 같이 현행 손실보상제도에 대하여 살펴보았으나 보상법의 속성상 시대적 · 사회적 변화의 능동적인 수용은 어렵다고 하더라도 새로운 보상법리를 채택하여 보상의 공백을 대체함이 요구되고 있으므로, 새로운 보상이론의 채택은 사유재산권의 보장을 도모하고 보상의 공백으로 인한 위헌적 상태를 완화하는데 유용한 방안이 될 수 있음을 강조하고자 한다. 따라서 본 논문에서 제시된 각 방안들이 현실은 물론 향후 보상법제의 개선을 위한 유용한 자료 및 정보를 제공하여 궁극적으로 손실 보상제도의 발전에 기여하기를 바라는 바이다.

제 1 장 序 論 = 1 Ⅰ. 硏究의 目的 = 1 Ⅱ. 硏究의 範圍와 方法 = 3 제 2 장 公用侵害에 따른 損失補償制度의 意義와 根據 = 4 Ⅰ. 意義 = 4 1. 公用侵害의 意義 = 4 1) 公用侵害의 槪念 = 4 2) 境界理論과 分離理論 = 5 (1) 意義 = 5 (2) 境界理論 = 5 (3) 分離理論 = 5 (4) 分離理論의 批判 = 6 (5) 小結 = 7 2. 損失補償의 意義 = 7 Ⅱ. 根據 = 9 1. 公用侵害의 根據 = 9 1) 理論的 根據 = 9 (1) 私有財産不可侵의 原則에 대한 特例 = 9 (2) 公共福利를 위한 國家權力의 發動 = 9 2) 憲法上 根據 = 10 (1) 公共必要 = 10 (2) 法律의 形式 = 10 (3) 補償 = 10 3) 實定法上 根據 = 10 2. 損失補償의 根據 = 11 1) 理論的 根據 = 11 2) 法的 根據 = 12 3) 補償規定이 缺如된 경우의 補償 問題 = 13 (1) 學說 = 13 (가) 方針規定說 = 13 (나) 直接效力說 = 14 (다) 違憲無效說 = 14 (라) 類推適用說 = 15 (2) 判例의 立場 = 16 (3) 小結 = 17 Ⅲ. 우리나라 損失補償法制의 沿革 = 17 1. 槪要 = 18 2. 過程 = 18 1) 朝鮮土地收用令 = 18 2) 土地收用法 = 18 3) 公共用地取得및損失補償에 關한 特例法 = 19 4) 公益事業을爲한土地等의取得및補償에關한法律 = 20 Ⅳ. 損失補償에 관한 外國의 立法例 = 21 1. 日本 = 21 1) 槪說 = 21 2) 損失補償의 方法 = 21 2. 獨逸 = 22 1) 槪說 = 22 2) 補償의 方法 = 22 3. 프