土地臺帳의 職權抹消 및 記載事項變更拒否의 處分性

토지대장 직권말소와 기재사항 변경거부의 처분성을 검토한다.

Judicial precedents of administrative law have understood disposition that is the object of administrative litigation as "the exercise of an administrative agency as a public authority, which is the execution of laws with respect to specific facts and may directly affect the citizen’s rights or obligations". This conceptualization of disposition in the precedents, however, has added a new qualification, ‘may directly affect the citizen’s rights or obligations,' which is not stated in the Administrative Litigation Act.

This conceptualization does not coincide with the regulatory definition of disposition and places excessive restrictions on the interpretation and application of the Act while contributing little to the protection of the rights and interests of people. Therefore, it would be inappropriate to judge whether or not disposition is recognized according to the additional qualification which is not stated in the Act. Although the precedents are to be respected, the added qualification should be applied with some flexibility. 『Judgment 1』 has recognized the characteristics and effects of the cadastre as public law.

Also, 『Judgment 1』 has recognized the cancellation ex officio of the cadastre as a disposition since the cadastre is closely related to the substantive legal relationship of the landowner. It could be seen proper in that it expanded the scope of disposition related to cadastral register such as the cadastre, which has the characteristics and effects as public law. Still, 『Judgment 1』 has limitations since it recognized the additional element of disposition that puts emphasis on the substantive relationship of private law as the main criterion to identify the characteristics of disposition.

In comparison, 『Judgment 2』 has not acknowledged altering the entered matter of cadastre as disposition. Unlike 『Judgment 1』, it has overlooked the characteristics and effects of cadastre as public law. 『Judgment 2』 concluded that altering the entered matter of cadastre is only for the convenience in administrative process and to provide facts. Likewise, 『Judgment 2』 is limited in that it followed the same approach as the conventional precedent. It is difficult to agree with 『Judgment 2』 in respect that altering the owner's name of cadastre may influence on the substantive relationship of private law to the land.

Our current administrative litigation system is operating in accordance with the so-called revocation litigation-centralism. Therefore, the protection of the rights and interests of people would depend on how an administrative agency recognizes disposition that is the object of appeal litigation. Thus, it is called for that Court make unremitting efforts to extend the scope of disposition. 종래 판례는 행정소송의 대상이 되는 ‘처분’을 “행정청이 공권력주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위”로 파악하여 왔다. 그런데 이와 같은 판례의 처분개념은 행정소송법상 처분의 정의개념에서 규정하고 있지 아니한 ‘국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위일 것’이라는 요건을 추가하고 있는 것이다. 그리고 이러한 판례의 태도는 무엇보다

행정소송법상의 처분의 정의규정에 부합하지 않고, 행정소송법상의 처분개념을 지나치게 제한적으로 해석·적용하는 것이며, 나아가 국민의 권익구제에도 충분히 기여하지 못한다는 점에서 비판적으로 평가할 수 있다. 따라서 이와 같이 법에서 규정하고 있지 아니한 추가적인 개념요소에 따라서 처분성을 판단하는 것은 적절치 않다 할 것이고, 설령 확립된 판례의 태도로서 인정할 수밖에 없다 할지라도 이와 같은 요소는 보다 탄력적으로 가능한 한 확대하여 적용할 것이 요구된다 하겠다. 『대상판결 1』(대법원 2013. 10. 24. 선고 2011두13286 판결)은 토지대장의 공법적 성격과 효력을 인정하고, 토지대장이 토지소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있음을 이유로 토지대장의 직권말소의 처분성을 인정하였다. 이는 공법적 성격과 효력을 지니고 있는 토지대장과 같은 지적공부와 관련된 처분성의 범위를 확대하였다는 점에서 그 판단의 적정성을 인정할 수 있다. 그렇지만 『대상판결 1』은 여전히 사법(私法)상의 실체적 권리관계에 중점으로 둔, 권리·의무에 대한 영향이라는 판례상 추가적인 처분요소를 처분성 판단의 주된 기준으로 파악하고 있다는 점에서 다소간의 아쉬움이 남는다. 이와 비교할 때, 『대상판결 2』(대법원 2012. 1. 12.

선고 2010두12354 판결)는 토지대장의 기재사항 변경(거부)의 처분성을 인정하지 않았는데, 일단 『대상판결 1』의 판단과는 달리 토지대장의 공법적 성격 및 효력을 간과한 채 그 기재사항의 변경이 단순히 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료로 삼기 위한 것이라고 판단하여 종전의 통례적인 판례의 태도를 답습하였다는 점에서 상당한 아쉬움을 남기고 있다. 그리고 실질적으로 토지대장의 소유자명의변경이 당해 토지에 대한 실체상의 권리관계에 변동을 가져올 수 있는 경우가 있을 수 있다는 점에서도 『대상판결 2』의 판단은 수긍키 어렵다 할 것이다. 현재 우리의 행정소송제도는 사실상 이른바 취소소송 중심주의에 따라서 운영되고 있는 면이 강하다. 따라서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부가 국민의 권익구제 여부를 실질적으로 좌우한다 할 것이므로, 처분성의 확대에 대한 법원의 보다 꾸준한 노력이 요청된다 하겠다.