주택 거래과세의 세부담수준과 정책방향

주택 거래과세의 세부담 수준을 비교하고 정책 방향을 제시한다.

□ 연구배경 및 목적 ○ 우리나라의 부동산 거래세 세부담은 최고 수준으로 나타나지만, 거래량에 의해서 총 세수규모가 영향을 받는 거래세 총량을 국가간 비교하기에는 한계 존재 - 총조세 대비, GDP 대비, 민간 보유 부동산의 시가총액 대비 지표 모두에서 우리나라 거래세 세부담 수준은 평균을 크게 상회하고 있음 - 하지만 전체 과세대상에 주기적으로 과세하는 부동산 보유세와 다르게 거래세는 해당 연도의 거래량 및 가격에 의하여 세수규모가 다르기 때문에 총량 수준의 변수를 사용한 세부담 측정의 어려움 존재 - 특히 우리나라는 타 국가에 비하여 주택거래가 빈번하여 거래건수 자체가 많기 때문에 거래세세수 전체를 거래세 부담으로 보기 어려움 · 우리나라 주택거래회전율(주택거래건수/재고주택수)은 10%에 달하지만, 일본의 경우 0.6%로 거래량 자체에 상당한 차이가 존재 - 더욱이 민간 부동산 시가총액 대비 지표는 보유세의 경우 과표 대비 세부담으로 실효세율로 해석할 수 있지만, 거래세의 경우에는 실효세율로 해석할 수 없다는 한계 존재 - 또한 국가별로 취득, 보유, 처분단계별로 재산과세의 세부담 분포가 각각 상이하기 때문에 거래세 세부담 수준만을 이용하여 세부담을 분석하기에는 한계 존재 · 우리나라의 경우 거래세 부담은 높지만 대신 보유세 부담이 낮은 조세구성(tax mix)을 가지나, 영미권 국가는 반대로 거래세 부담이 낮고 보유세 부담이 낮은 구성 보임 · 국가별 조세구성의 이질성이 존재하므로 주택에 대한 세부담을 거래세로만 살펴보기에는 한계 존재 ○ 이에 본 연구는 기존 OECD 통계를 이용한 국가별 분석에 주택별 미시데이터를 활용하여 취득, 보유, 처분의 전 단계에서 발생하는 조세비용을 추정함으로써 기존 총량수준에 대한 분석의 한계를 보완하고자 하였음 - 본 연구의 주요 내용은 주택 거래세의 기능 및 효과, 국가간 거래세 세부담 수준, 국가별 주택세제, 미시데이터를 이용한 국가별 조세비용 추정, 현행 주택 거래세의 한계 및 발전방향을 포함 - 본 연구는 기존 연구에서 양도소득세를 고려하지 못하여 지적되는 분석의 한계를 미시적 분석방식을 통하여 보완하였다는 점에서 큰 의의가 존재 · 본 연구는 기존 OECD 데이터를 이용한 국가 거시적 측면의 세부담 수준과 더불어 미시데이터를 이용하여 개별 주택의 세부담을 비교하였다는 점에서 의의 존재 · 또한 주택 취득, 보유, 처분의 전 단계에서 발생하는 총 세부담 수준을 고려함으로써 기존 양도소득에 대한 조세부담을 고려하지 못한 선행연구의 한계를 보완하였다는 점에서 의미를 찾을 수 있음 □ 주택 거래세 세부담 수준 ○ (OECD 국제비교) 우리나라의 부동산 거래세 부담 수준은 OECD 국가 중 최상위 수준 - 총조세, 자산, GDP 대비 지표 모두 OECD 평균을 크게 상회하며 가장 높은 수준의 거래세 부담을 보임(2016~2018년 평균) · 총조세 대비 부동산 거래세 비중 5.36%로 OECD 국가 평균 1.88%를 크게 상회하며 OECD 국가 중 1위를 차지하고 있음 · GDP 대비 거래세 비중은 1.02%로 OECD 평균 0.45%보다

현저하게 높은 수준 · 총 부동산자산 대비 비중은 0.20%로 OECD 평균 0.11%보다 비교 국가 중 2위 - 우리나라의 높은 부동산 거래세 부담은 높은 부동산거래회전율에 기인하고 있음 · 우리나라의 주택거래량 대비 주택매매거래량, 즉 주택매매거래회전율은 2016~2018년 평균 5.6%를 나타내며, 호주의 주택거래회전율 5.3%보다 높은 수준임 · 여기에 취득세가 과세되는 증여 등의 무상거래를 모두 합한 주택거래회전율은 동기간 9.9%에 달함 ○ (서울과 뉴욕시의 미시데이터 분석) 뉴욕 주택의 거래세 세부담 수준은 취득가 대비 3.6~4.9%로 우리나라 1.1~3.1%보다

높은 수준으로 나타남(표1) - 국가간 조세 환경의 차이를 고려하기 위하여 시뮬레이션 방법 활용 · 일반적으로 보유세 세부담이 높고, 거래세 세부담이 낮다고 알려진 미국과 세부담을 분석하였으며, 이 중 우리나라와 유사하게 미시데이터 분석이 가능한 뉴욕을 선정 · 뉴욕시는 미국의 대도시로 인구밀도가 높아 토지를 집약적으로 사용하고 있는 우리나라의 서울과 비교하기에 적절 · 양도소득세 세부담 수준을 비교하기 위하여 서울과 뉴욕 주택 샘플의 주택가격 상승률은 동일한 분포를 따른다는 가정 하에 세부담 수준에 대한 시뮬레이션 분석 실시 - 우리나라 주택의 조세부담은 취득가의 2.5~6.5%로 뉴욕시 주택의 17.1~20.6%에 비하여 현저하게 낮은 수준 · 서울 아파트 기준 2009~2019년 동안 발생한 총 조세비용은 취득가의 2.5~6.5%로 뉴욕의 17.1~20.6%에 비하여 현저하게 낮으며, 거래세 부담 또한 1.1~3.1%로 뉴욕시 3.6~4.9%에 비하여 낮음 · 우리나라와 뉴욕 간의 세부담 격차는 모든 세목에 걸쳐서 나타나고 있는데 뉴욕시의 세부담이 우리나라에 비하여 거래세 1.6~3.2배, 보유세 2.3~5.2배, 양도소득세 7.9~10.3배 높음 · 특히 우리나라의 주택 세부담은 양도소득세 부담 수준에서 큰 차이를 보이는데 뉴욕의 양도소득세의 세부담 수준은 $50만 이하 주택에서도 취득가 대비 6.27%이지만, 우리나라의 경우 양도차익 규모에 상관없이 주택의 실거래가격이 9억원 이하라면 비과세 · 조세비용에서 각 세목별 세부담 분포는 서울 아파트의 경우 거래세 비중이 40%대로 나타나는 반면, 뉴욕시는 20%로 우리나라의 경우 주택 관련 조세가 거래세에 집중되어 있음 - 분석결과를 바탕으로 한 우리나라 주택 조세비용에 대한 시사점은 다음과 같음 · ① 조세비용 측면에서 우리나라의 주택 세부담은 1주택자를 기준으로 상당히 낮은 수준 · ② 1주택에 한하여 주택을 유사 투자재에 비하여 낮은 수준으로 과세 · ③ 주택에서 발생하는 전체 세금 중 큰 비중을 취득단계에서 부담 · ④ 주택 가격이 높아질수록 세부담도 현저하게 증가 □ 주택 거래세의 한계 및 정책방향 ○ (세부담 수준) 개별 주택별로 발생하는 거래세 세부담은 우리나라의 경우 크게 높은 수준은 아니지만, 국민이 생애에 걸쳐 부담하는 거래세 부담은 최고 수준 - 거래량을 고려한 총량 수준의 거래세 부담은 OECD 국가 중 최상위 수준이나, 실제 주택취득자가 부담하는 세부담은 크게 높은 수준은 아님 · 주택의 조세비용을 기초로 취득가 대비 거래세 부담은 서울 중위가격 아파트 기준 1.1%, 17.25억원 아파트 3.1%인 반면, 뉴욕시 주택은 $50만 이하 주택이라도 3.6%를 거래세로 부담 - 하지만 생애주기에서 발생하는 총 거래횟수를 고려하면 우리나라의 거래세 부담은 최고수준으로 이해될 수 있음 · 거래세 부담이 높은 국가들의 주택거래회전율은 약 2~4%대에 분포되어 있으며, 그 나라 국민이 평균적으로 25년~50년에 한 번 거래세를 부담한다는 것을 의미 · 반면, 우리나라의 주택거래회전율은 10%대(매매, 증여, 분양권 포함)로 10년마다

거래세를 부담한다고 해석 가능 - 즉, 개별 주택별로 발생하는 거래세 부담은 우리나라의 경우 그다지 높은 수준은 아니지만, 주거이동이 잦은 우리나라 국민이 생애에 걸쳐 부담하는 거래세 부담은 최고 수준일수 있음 - 결국 거래세 부담에 대한 판단은 사회적 합의에 기초하여야 함 · 경제학적 측면에서 거래세 세부담의 최적 수준은 거래에 대하여 비과세하는 것이 사회전체의 효율성을 증진시키고, 형평성도 도모할 수 있는 방향임 · 하지만 조세의 기능 중 세수확충이 가지는 의미를 고려하면 우리나라 지방세의 근간세목인 취득세의 폐지는 실현되기 어려움 · 비록 1주택자라도 투자목적으로 생애 여러 차례 주택을 거래하는 것이 과연 사회적으로 바람직한것인가에 대한 주장도 존재하기 때문에 취득세 인하만을 제언하기는 어려운 현실임 · 따라서 주택의 빈번한 거래를 투기로 볼 것인가, 아니면 실수요자의 주거이동으로 볼 것인가에 대한 사회적 합의가 바탕이 되어야 정책적 판단이 가능할 것임 ○ (형평화) 현행 취득세의 형평화 기능을 폐지하고, 세수중립 하에서의 비례세율로 전환하는 방안 제안 - 6억원과 9억원을 기준으로 단순누진세율을 적용함으로써 주택가치가 증가할수록 취득가대비 조세비용이 누진적으로 커지는 것을 확인 · 주택가격별 세부담이 가장 크게 차이나는 세목은 취득세로 17.25억원 주택과 6.7억원주택 간 총 조세비용이 4.0%p의 차이가 발생하였는데 이 중 취득세가 1.9%p, 양도세 1.4%p, 보유세 0.7%p의 격차를 보임 - 하지만 형평화 수단으로써 거래세는 오히려 형평성을 악화시킬 가능성 존재 · ① 가격이 높은 주택을 취득할수록 자산 수준이 더 높다는 결론을 도출하기 어려움 · ② 주택 취득세는 거주지 이전시 부과되기 때문에 평생 거주지를 몇 번 이동하는가가 세부담을 결정하며, 소득과 자산이 불안정한 가구는 거주지 이전이 잦기 때문에 누진세율체계는 취득세 세부담 격차를 더욱 확대 · ③ 거래세는 주거이동비용을 상승시켜 노동의 이동을 방해하는 결과를 초래 - 현행 취득세의 단순누진세율을 세수중립 하에서의 비례세율로 전환하는 방안 제안 · 부동산 자산을 인별로 합산하여 과세하는 종합부동산세로 형평화 기능을 일원화 · 2019년 기준 세수중립 하에서의 1.6%로 비례세율로의 전환함에 따라 세수의 큰 손실없이 사회 전체의 효율성을 증진시킬 수 있음 - 더불어 주택 거래세 내에서 증여·상속에 대한 정책적 판단을 배제하고, 부의 이전에 대한 형평화 기능은 국세인 상속·증여세로 일원화하는 것을 제안함 · 현행 누진세율이 적용되고 있는 취득세는 가격이 높은 주택을 취득할수록 자산 수준이 더 높다는 결론을 도출하기 어려우므로 형평화 기능을 수행하기 어려움 · 또한 생애 거래 횟수에 따라서 세부담이 결정되므로 부의 재분배를 위한 형평화 기능을 수행하는 데에 무리가 따름 · 이에 세대간 이전에 대한 재분배는 취득세보다는 상증세를 통하여 달성하는 것이 바람직다는 판단임 ○ (주택시장안정화) 부동산시장 안정화를 위한 정책수단은 국세로 이루어지는 것이 바람직하며, 불가피한 경우 지자체가 능동적 의사결정자로 부동산정책의 논의과정에 참여할 수 있는 절차마련 필요 - 우리나라는 2013년 부동산경기 활성화를 위하여 주택에 대한 취득세율 인하 단행, 2020년에는 부동산경기 안정화를 위하여 다주택자, 법인 및 주택 증여에 대한 취득세 중과세를 도입을 통하여 거래세를 적극적으로 활용 중 - 영국과 싱가포르는 부동산시장 안정화를 위하여 거래세를 적극적으로 사용하고 있으나, 영국의 경우 거래세가 국세이며, 싱가포르는 도시국가로 지방세의 개념이 존재하지 않다는 점에서 우리나라와 차이 존재 - 취득세를 이용한 주택시장 안정화 정책은 지방세로서의 기능으로 부합하지 않음 · 거래세 강화는 해당 지방정부로 이주하고자 하는 주민의 신규 진입를 막는 수단으로 이해될 수 있으며 편익을 기반으로 하는 지방세의 역할로 부합하지 않음 · 또한 부동산정책과 취득세 간의 연계는 세수의 변동성을 더욱 심화시켜 지방자치단체의 안정적 재정운영을 방해하는 요인으로 작동할 수 있음 - 이에 부동산시장 안정화를 위한 정책수단은 국세로 이루어져야 하며, 지방세가 주택정책으로 불가피할 경우 사전적으로 지자체와 협의하고, 동의를 구하는 절차가 필요 ○ (법인·외국인) 법인의 세부담 강화정책이 임대주택시장에 미칠 효과에 대하여 면밀한 검토가 필요하며, 외국인에 대해서는 거래세 강화정책을 고려할 시점임 - 법인의 주택취득·보유·처분에 대한 중과세, 개인의 다주택 취득·보유에 대한 중과세 정책은 주택임대를 다시 사적시장으로 내모는 결과를 초래할 수 있다는 점에서 불안정한 임대시장을 더욱 악화시킬 수 있음 - 한편, 외국인이 투자목적으로 취득하는 주택에 대하여는 거래세 부담 강화를 통하여 주택시장 안정에 기여할 필요가 있다고 판단됨 ○ (생애최초주택 취득자에 대한 지원) 주택가격 급등으로 가장 큰 영향을 받는 무주택자·청년층에 대한 세제지원 마련 필요 - 주택가격 상승을 통하여 가장 큰 영향을 받는 대상은 아직 주택시장에 진입하지 못한 무주택자 및 청년층임 · 기존 주택자들의 경우 주택가치가 동시에 상승하였기 때문에 다른 주택으로 교환이 가능하며, 기존 거주주택에 그대로 거주할 수 있는 선택의 여지 존재 - 청년층에게 주거안정화는 혼인과 출산을 결정하는 주요 요인으로 작용하며, 주거안