서울시 자치구간 재정불균형 해소방안에 관한 연구 : 지방세 및 조정교부금을 중심으로

서울 자치구 간 재정격차 완화를 위한 세원 조정방안을 연구했다.

1995년 지방자치제 실시 이후 지방자치제도의 정착과 발전을 위하여 지방재정의 내실화의 중요성이 부각되고 있다. 특히 지방자치단체간의 재정격차 문제의 해소는 지방재정의 확충과 더불어 해결해야할 문제점으로 지적되고 있다. 현재 서울시 자치구간 재정격차는 심각한 수준으로 이는 지역간 경제력 격차에 의한 세원의 지역적 편중에서 비롯되었다고 할 수 있으며 이러한 현상은 양극화되어 고착화되고 있다. 본 논문의 목적은 서울특별시 자치구간의 재정불균형을 완화하고 적정수준의 재원을 확보하기 위한 시․구간의 세원조정방안들 중 자주재원 제고를 위한 종합토지세와 담배소비세의 세목교환과 의존재원제고를 위한 조정교부금의 개선방안을 강구하고 그 효과를 검토하는 것이다. 자치구간 재정격차를 해소하기 위해서는 자치구간 균형발전을 통한 지역격차의 해소가 근본적인 방안이라고 할 수 있으나 이는 단기간에 해결될 수 없을 뿐 아니라 현실적으로 실현가능성이 희박하다고 할 수 있다. 이러한 자치구간의 재정격차의 완화와 재원보전을 위한 조정교부금제도가 실시되고 있으나 여기에는 한계가 있다. 따라서 이러한 단기적인 방안과 더불어 장기적인 해결을 위한 지방세 체계 개편 등의 조치가 이루어져야 한다. 이와 관련하여 우선 자주재원제고를 위한 종합토지세와 담배소비세의 세목교환은 일부 자치구의 적극적인 반대로 아직까지 실현되지 못하고 있다.

주민의 건강과 삶의 질을 높이는데 힘써야 하는 지방정부가 담배소비세를 구세로 할 경우 담배 소비를 늘리는데 행정력을 집중해야 할 수도 있고 종합토지세의 경우 지역적으로 개발에 대한 노력을 하는데 있어서나 조세부담의 응익성 원칙에 의거하였을 때 구세로 유지해야 한다는 것이 반대구의 논거이다. 이에 대한 논의는 현재의 지방재정이 재정수요를 정확하게 반영하고 있지 못하는 상황 하에서의 허구성을 가진 자립도의 단순비교와 시세입 보전으로서의 근본적인 대책이 될 수 없고 인위적으로 변경하고 있는 재정조정교부율의 사용, 구간 형평성의 논란 등으로 자치구간의 갈등을 야기하고 소모적인 행정력의 낭비를 초래할 수 있다. 따라서 담배소비세를 종합토지세와 교환하는 것이 아니라 자치구세화하여 조세체계의 불균형으로 인한 세원의 불균형을 시정하고 자치구의 재원을 확충하는 방안으로 검토하고 있다. 의존재원제고를 위한 조정교부금의 개선방안에 대한 부문에서 현재의 조정교부금제도가 연도별로는 자치구 재원보전과 재정력 균등화에 긍정적인 효과가 있는 것이 사실이다. 그러나 이 효과가 계속 감소하고 있는 추세에 있으므로 자칫하면 조정교부금으로 인하여 자치구의 재정 불균형을 더욱 악화시킬 수 있는 가능성을 감안할 때 근본적인 대책이 필요하다.

또한 이러한 문제를 초래하는 원인이 조정교부금의 재원인 취득세와 등록세의 세수신장률이 다른 시․구세에 비하여 현저히 낮은 데 기인한다는 점을 밝혀 내고 이에 대한 새로운 대안을 제시하고 있다. 이러한 상황에서 실현 가능한 방안으로 우선 담배소비세와 종합토지세의 세목교환에 있어서의 문제점을 보완하여 교환비율을 연차적으로 높여 가는 단계적 교환방안이나 1대1 교환이 아닌 자동차세를 포함한 2대1 내지는 담배소비세와 자동차세를 종합토지세와 재산세와 교환하는 2대2 교환방안을 강구해 볼 수 있을 것이다. 세목교환이 불가능할 경우 공동세방안으로 담배소비세와 종합토지세를 우선 시험적으로 운영해 보는 방안도 생각해 볼 수 있다. 또한 이 두 가지 방안을 혼합하여 시행하는 방안도 차선책으로 검토될 수 있다. 의존재원 제고방안에서의 조정세(취득세와 등록세)의 낮은 세수신장률 문제에 대해서는 조정세의 개편을 통해 현재 세목교환의 대상으로 거론되고 있는 종합토지세를 조정세에 포함시킬 경우와 현행 시세인 자동차세를 구세화 하는 경우, 등록세를 자치구세로 전환하고 대신에 종합토지세와 주민세를 조정세목으로 전환하게 될 경우의 효과를 분석하였다.

이에 대해서 첫 번째 대안의 경우는 자치구간의 재정력균등화에 큰 효과를 가져오며 두 번째 대안의 경우는 전체 자체재원의 불균형을 완화하는 효과가 있으며, 마지막 대안은 자주권 신장 뿐 아니라 재정균등화의 효과도 동시에 거둘 수 있음을 알 수 있었다. 부가적으로 조정교부금의 운영상의 문제점을 보완하기 위하여 재정력이 취약한 자치구의 투자수요에 대하여 가산금을 교부하여 경쟁력을 가질 수 있는 기반을 조성해 주는 것과 일본 동경이나 독일에서 시행중인 역교부금을 징수하여 조정교부금의 재원으로 활용하는 제도의 도입에 대한 필요성을 검토하였다.