公共用地 取得과 損失補償 課題에 관한 硏究

공공사업의 공공용지 취득과 토지 손실보상 제도를 연구했다.

공공사업의 주된 취득대상인 토지는 한편으로 사유재산권 체계 속에 구성된 사적 재산으로서의 성격을 가지면서, 다른 한편으로 공공재적 성격을 지닌다. 그러므로 토지는 사적 재산으로서 사용,수익,처분할 권리가 부여되어 있고, 동시에 공유재산성이 강조됨으로써 토지 본래의 용법에 따라야 한다는 서로 대립하는 두 가지 측면을 가지고 있다. 따라서 공공용지 취득과정에서 이러한 양면성을 어떻게 조정해 나가야 할 것인가가 주요한 당면과제의 하나라고 할 수 있다. 토지재산권은 개인의 행불행을 좌우하는 중요한 재산권중의 하나로 헌법에서 기본권으로 보장하고 있음에도 헌법 제23조3항에서는 공공필요를 위하여 재산권을 제한하고 있다. 개정된 통합 토지보상법에서 종전의 토지수용법 및 공특법상의 일부 불합리한 공공용지 취득제도를 보상체계의 일원화 등 여러측면에서 개선․정비하였으나 사업인정 의제사업의 존치 등 예외적인 규정의 존치로 인하여 동 법은 그 제목과는 달리 공익목적을 위한 토지취득 및 손실보상에 관한 기본법으로서의 성격을 유지하지 못하고 있다.

즉, 절차에 관한 한 공통적인 사항을 통합법에서 규율하는 것이 필요하지만, 개별법에서 많은 예외가 규정되어 있어 토지보상법의 취지를 살리지 못한 한계를 남기고 말았다. 따라서, 본 연구는 공공용지 취득 및 손실보상의 일반적 법리를 고찰한 후 공익과 사익간 조화의 관점에서 사유재산권의 보장과 공공사업시행의 효율성 및 능률성을 제고할 수 있는 방안에 대하여 선행연구 검토, 보상법제의 운영기준 분석, 각종 통계분석자료 활용 등을 통한 제반문제점 도출 및 개선과제를 제시하여 궁극적으로는 공공용지 취득 및 손실보상제도의 실효성을 확보하는 데 주안점을 두었다. 그 결과 본 연구의 목적에 따라 다음과 같은 점에 유의할 필요가 있다. 첫째, 토지수용적격사업인 공익사업의 범위규정에 관한 개선이 선행되어야 한다는 점이다. 공익사업의 범위는 곧 수용의 범위와 밀접하게 관련되어 있으므로 공익사업에 해당하는 모든 경우를 열거하는 것이 가장 바람직하다고 할 수 있으나 현실적으로 “공익사업의 다의성”으로 인하여 공익사업에 대한 사회적 합의가 어렵다는 한계가 있다. 공익에 대한 사회적 합의가 전제될 경우에는 열거주의가 보다 타당하다고 볼 수 있다.

따라서, 입법론적으로 접근할 경우 ⅰ)공익사업은 국민의 재산권 침해를 전제로 하고 있으므로 공익사업을 토지보상법에서 구체적으로 열거하고 ⅱ)많은 개별법에서 수용권을 부여하는 것은 바람직하지 않으므로 토지보상법으로 일원화하여 개별법령에 의한 사업인정 의제를 점진적으로 축소하고 ⅲ)수용토지에 대한 보상이 신속히 이루어지도록 사업인정 실효기간 연장규정을 점진적으로 폐지하는 등 국민의 권익보호 차원에서도 토지보상법에 의한 절차를 따르도록 제도화해야 한다고 본다. 둘째, 사업인정제도의 개선을 위하여 ⅰ)사업시행자가 건설교통부장관인 경우 사업인정의 절차나 요건을 강화하거나 제3의 기관이 인정할 수 있는 입법이 필요하고, ⅱ)사업인정권을 이원화하여 일정요건하에서 건설교통부장관과도지사가 사업인정권을 나누어 갖도록 한다. 사업인정의제사업의 경우 ⅰ)실시계획승인권자가 그 인가를 행하기 전에 사업인정권자와 협의를 거치도록 의무화하는 절차규정을 신설하고, ⅱ)사업인정으로 의제되는 각종 사업계획의 수립절차를 표준화하고 토지소유자 등에게 청문권을 부여하여 적극적으로 사업인정절차에 참여할 수 있도록 해야 한다.

ⅲ)사업인정 의제사업에 대한 피수용자의 권익을 보호하기 위하여 개별법의 재결신청기간을 토지보상법과 동일하게 축소시키고, 피수용자에게 재결신청권을 인정하는 등 재결신청제도를 개선해야 한다. 셋째, 공공사업 시행과정에서 사업시행자와 일반국민과의 사이에 가장 갈등이 많은 사항인 공시지가 제도를 대폭 개선하여 헌법상의 정당보상의 원칙을 실현하는 것이다. 이를 위하여는 ⅰ)공시지가를 현실화하여 토지보상은 최소한 시가보상을 원칙으로 하여야 하되, 과다보상이 되지 않도록 하여야 한다. 따라서, 현재의 표준지 공시지가부터 적정가격으로 평가하고 이를 기초로 개별공시지가도 산정하여야 할 것이다. ⅱ)공시지가의 현실화 작업의 전제조건으로서 제도적 장치가 선행되어야 할 것이다. 그 방안으로는 토지에 대한 공시지가와 실거래가격의 자료를 체계적으로 수집․분석․관리할 수 있는 전문인력으로 구성된 전담기구를 설치함으로써 공시지가 운영의 전문화를 기하도록 하여야 한다. ⅲ)공익사업을 주변 지가상승에 다른 개별이익을 환수하여야 하며, 공익사업으로 지가상승을 노리는 투기를 철저히 방지하여 공익사업으로 편입된 토지소유자의 불만을 해소하여야 할 것이다. 넷째, 장기적으로 보상전문기관의 활성화를 위하여 보상특수법인(공단)을 설립하여야 한다.

즉 국가정책사업 등 공공기관이 시행하는 사업의 보상업무를 전담 수행하도록 특별법을 제정하여 특별법인형태로 설립하여 운영하는 방안이 ⅰ)보상만을 전담하는 보상법인에 의해 보상업무가 수행됨으로써 보상의 효율성제고가 가능하여 보상전문기관의 취지에 부합하다는 점, ⅱ)전국적인 조직망과 인력을 갖추고 보상을 대행함으로써 민원․보상가 상승의 원인이 되는 보상기준을 통일을 기할 수가 있다는 점, ⅲ) 보상대행을 위한 법적근거를 명확히 하고 업무한계를 법률로 규정함으로써 사업시행초기부터 보상업무에 관여함에 따라 보상업무의 효율성을 증대시킬 수 있다는 점 등을 고려할 때 합리적이라고 할 수 있다. 다섯째, 현실적인 이주대책의 수립을 위한 방안이 필요하다. 구체적으로는 ⅰ)수용적격사업에 이주정착지의 조성사업도 토지보상법 제4조의 공익사업에 포함하는 법률의 개정이 요구된다. ⅱ)이주단지 조성사업의 경제성에 부합하기 위한 이주희망규모를 50호 이상으로 대폭 상향조정하고, 이주정착지조상사업의 대상은 단지형 개발사업지구 중 택지개발촉진법 시행령 제4조의2에 규정된 광역교통체계 검토대상지구 면적인 100만제곱미터이상인 사업지구에 대해서만 실시하도록 하는 방안이 필요할 것이다.

ⅲ)원주민의 생활권 보호와 현지정착을 유도하기 위하여 선입주 후철거방안을 도입하여 공공용지 취득지역내에 단지성숙전에는 가이주단지를 건설하거나 분양아파트 입주시점을 기준으로 인근 소재지에 주택을 차입하여 원주민의 임시 주거공간을 제공하는 방안이 검토될 수 있을 것이다. 여섯째, 보상수단의 다양화를 위한 일환으로 대체지 보상수단을 제도화하는 방안이 장기적으로 검토되어야 한다. 대체지 보상에는 대체지로 보상하는 것과 대체지의 취득을 알선하는 두가지 방안으로 추진하는 것이 바람직하다. 구체적으로는 ⅰ)대체지의 보상은 수용되는 토지에 대한 보상금의 전부 또는 일부를 토지로 보상하는 방법이다. 이는 사업시행자가 소유하고 있는 특정한 토지를 대상으로 토지소유자의 요구에 의거할 수 있다. 대체지는 사업시행자가 보유하고 있는 토지에 한정되나, 사업시행자가 다른 공적 주체간 토지의 교환과 취득을 통해 대체지를 확보해 나가는 방안을 검토할 수 있다. ⅱ) 대체지 취득의 알선은 사업시행자가 대체지를 보유하지 않았음에도 불구하고 피수용자가 대체지 보상을 원할 때 이를 해결하기 위한 방법이다. 대체지 취득의 알선은 공공기관이 보유하고 있는 국․공유토지 등 토지의 알선, 중개업자와의 제휴를 통한 대체지의 알선 등이 있다.

국․공유토지의 알선은 국가나 지방자치단체가 아닌 사업시행자로서 현재 처분이 가능한 잡종재산을 대상으로 국가나 지방자치단체로부터 협조를 받아 알선하는 방안이다. 일반토지의 대체지 매수알선을 위해 지역주민은 대체지를 기업자에게 제공할 의사가 있을 때 이를 사업시행자에게 등록하도록 하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.

제 1 장 서 론 10 제1절 연구의 배경 및 목적 10 제2절 연구의 범위 및 방법 12 제3절 선행연구 검토 13 제 2 장 공공용지취득 및 손실보상제도의 일반적 논의 17 제1절 공공용지 취득제도 17 1. 공공용지 취득의 의의 17 2. 공공용지 취득상의 공익과 사익의 조화 20 제2절 손실보상제도 23 1. 손실보상제도의 의의 및 근거 23 2. 손실보상의 요건 25 3. 손실보상의 절차 27 제 3 장 손실보상제도의 입법적 고찰 33 제1절 우리나라 손실보상법제의 변천 33 1. 조선토지수용령 33 2. 토지수용법 등 토지공법의 제정 33 3. 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 제정 34 4. 토지보상법의 제정 34 5. 토지보상법의 주요내용 35 제2절 외국의 손실보상제도 41 1. 일본의 보상 및 수용제도 41 2. 독일의 공용수용과 손실보상 42 3. 프랑스의 보상제도 45 4. 영국의 보상법제 46 5. 보상법제의 통합비교 48 제 4 장 현행 손실보상제도의 문제점 및 개선방안 50 제1절 손실보상제도의 문제점 50 1. 손실보상제도의 운영실태 50 2. 손실보상제도의 문제점 58 제2절 손실보상제도의 개선방향 66 1. 취득절차적 측면 66 2. 보상절차적 측면 69 제 5 장 결 론 79 참고문헌 83 ABSTRACT 86