개발제한구역 주민지원사업의 효율성 증대방안

개발제한구역 주민지원사업의 효율성을 높이는 방안을 연구했다.

개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에 지정할 수 있다. 개발제한구역은 「도시계획법」에 의해 1971년부터 도입된 우리나라의 대표적인 토지이용규제이다. 이 제도는 도시주변 환경보전에 기여했다는 긍정적인 평가와 토지 소유자들의 재산권 행사의 제한으로 특별한 희생을 강요하고 토지이용의 효율성을 저하 시켰다는 상반된 평가를 받아 왔다. 1971년부터 시행된 개발제한구역은 제도도입 초기에는 개발제한구역 지정 후 유지에만 집중하였다. 그러나, 김대중정부가 출범하면서 7개 지방 중소도시에는 개발제한구역이 전면 해제되었으며, 수도권 등 7개 대도시권에는 해제총량이 부여되었다. 이후 노무현정부에서는 국민임대주택건설지역, 집단취락 등에서 해제가 이루어졌으며, 이명박정부에서는 보금자리 주택 등으로 해제총량이 확대되었다. 박근혜정부에서도 임대주택, 산업단지 건설을 위하여 지속적으로 개발제한구역을 해제하고 있다. 주민지원사업은 개발제한구역 해제지역에 포함되지 아니하고 존치지역으로 남는 구역 내 주민을 위한 주민지원제도이다.

2001년 초기 생활편익사업과 복지증진사업에서, 2003년 연구조사사업, 2008년 소득증대사업, 2009년 생활보조사업, 2012년에는 주택개량보조사업과 환경·문화사업으로 확대 도입되고 있다. 그러나, 개발제한구역에 따른 토지이용의 규제는 여전하여 상대적 박탈감은 더욱 심화되고 있다. 박근혜정부 들어서 2015년 5월부터는 개발제한구역 입지규제 완화, 개발제한구역 해제관련 규제완화, 개발제한구역내 축사 등의 훼손지 복구촉진 등 개발제한구역 규제 개선을 적극적으로 추진하고 있으나, 개발제한구역 거주민에 대한 지원사업은 제도적 보완이 미흡한 실정이다. 이에 본 연구에서는 개발제한구역 주민지원사업의 효율성 증대방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 국토교통부는 2014년 7월 개발제한구역의 체계적 관리와 합리적인 지원체계를 확립하기 위하여 국고보조금 지원기준을 개정하였다. 그러나, 실질적으로 보전부담금 징수금액에 따라 해당 시도에 주민지원사업비가 합리적으로 배분되기 위해서는 보전부담금 징수금액 점수비중을 상향조정할 필요가 있다. 둘째, 현행 국고보조금 지원비율 결정기준은 지방자치단체의 재정자립도만을 기준으로 지급하고 있어서 행정구역대비 개발제한구역 면적의 비중이 큰 지방자치단체의 경우 추가적인 재원의 지원이 가능하도록 관련 법령의 보완이 요청되며, 지방자치단체의 열악한 재정자립도를 감안할 때 지원비율 또한 상향할 필요가 있다.

셋째, 최근 4년간 주민지원사업비의 90.9%가 생활편익사업과 문화·환경사업에만 편중되어 있어서, 사업다각화를 위한 주민지원사업의 발굴 및 지원계획의 수립을 위해서는 연구·조사사업의 활성화가 필요하다. 또한 실질적인 주민참여와 사업다각화를 위해서는 교부금 기준만을 제시하고 있는 현행 지원기준을 보완하여 일정금액은 주민지원사업 평가위원회에서 심사를 통하여 지역별 특성에 맞는 특화사업에 지원할 수 있는 제도 개선이 필요하다. 넷째, 주민지원사업의 효율성을 증대하기 위한 주민홍보 및 중장기계획의 수립을 위해서는 개발제한구역을 관리하는 부서의 예산 및 인력충원이 필요하지만, 현행 보전부담금은 전액 지역발전특별회계로 귀속되고 있어서 일부금액은 해당 지방자치단체로 예산이 편성되고 집행됨이 필요하다. 또한 현행 사후평가제도가 임의규정으로 되어 있어서 향후 주민지원사업의 합리적 지원을 위해서는 사후평가제도를 필수규정으로 하는 제도적 보완이 필요하다. 다섯째, 다양한 주민지원사업의 발굴과 엄격한 규제로 인해 생활불편을 겪고 있는 구역주민의 주민지원사업의 확대를 위해서는 보전부담금을 법정용도로만 사용하여야 하므로 세출예산을 증액하는 것이 관련 법령에도 부합하고, 주민지원사업의 효율적인 관리 및 지원이 가능할 것이다.

여섯째, 국토교통부에서 부과하고 있는 개발부담금, 광역교통시설부담금 및 과밀부담금 등과 같이 보전부담금의 일정비율을 해당 지방자치단체에 귀속할 경우 복지증진사업, 소득증대사업 및 신규사업의 추가적인 지원이 가능할 것이다. 또한 「농지법 시행령」 제55조의 농지전용부담금과「산지관리법」제19조 제3항의 대체산림조성비 징수 수수료와 같이 위임징수수수료율을 현실화하고 사용용도를 지정하여 개발제한구역 내 불법행위의 예방 및 단속, 개발제한구역의 실태조사 등 구역 관리 및 해당 지방자치단체의 주민지원 사업 등에 재투자 한다면 주민지원사업의 효율적 지원이 가능할 것이다. 또한 안정적인 재원확보를 위해 훼손지가 없는 경우 납부하는 보전부담금(면적의 10% 해당 금액)이 실제 복구비용에 비해 지나치게 낮으므로 면적의 10%에 해당하는 비율을 상향조정한다면 추가적인 재원의 확보가 가능할 것이다.

Development restriction area is designated when there is need to restrict urban development in order to prevent disorderly spread of a city and secure a healthy living environment for city dwellers by conserving suburban natural environment, or for security reasons. Development restriction area, which is a typical regulation of our country’s land use, was introduced in 1971 by the Town Planning and Zoning Act. This institution has received two opposing evaluations: One is a positive review that it has contributed to conserving suburban environment.

The other is the review that it has imposed a specific sacrifice and lowered the efficiency of land use by restricting land owners’ exercise of property rights. In the beginning, the development restriction area enforced since 1971 simply focused on maintenance after its designation. However, starting with the Kim Dae-jung government, this restriction was lifted for 7 smaller provincial cities while giving the total amount of cancellation for 7 metropolitan areas including the National Capital region. Then, the Roh Moo-hyun administration cancelled it for construction regions of public rental housing, group community, etc.

and the Lee Myung-bak administration expanded the total amount of cancellation with state-subsidized (“Bogeumjari”) housing, etc. The Park Geun-hye administration is also continually releasing the development restriction area for building rental housing and industrial complexes. Residents support project is a support system for those living in the maintenance district not included in the region of cancelled development restriction area.

This support system is being introduced by expansion from the initial benefits/conveniences-in-life project and increased welfare project (2001) to research project (2003), increased income project (2008), livelihood assistance project (2009) and housing improvement assistance project and environment/culture project (2012). However, there still remain regulations of land use accompanied by the development restriction area, deepening the sense of relative deprivation.

With the Park Geun-hye administration, they are positively driving forward improvement since May 2015 by easing regulations on the location and cancellation of development restriction area and facilitating the restoration of damaged land in the area, such as cattle sheds. Still, there is need for institutional supplementation as to the project of supporting residents in development restriction area.

Accordingly, this study proposed a plan to increase the efficiency of the project of supporting residents in development restriction area as follows: First, the Ministry of Land, Infrastructure and Transport in July 2014 revised the standards of supporting state subsidy in order to establish systematic management and affordable support system for development restriction area. However, in practice, there is need to raise the allocation of scores for collected sum of money so that working expenses for supporting residents may be sensibly apportioned among relevant cities and provinces according to the amount to be levied.

Second, the current proportion of supporting national subsidy is only decided by the fiscal self-sufficiency rates of a local autonomous body. This requires supplementing related laws and ordinances to make assistance by extra funds possible for case of a self-governing body that has a big portion in the size of development restriction area against administrative district. It is also needed to raise the support rates considering their poor fiscal self-sufficiency. Third, since for the past 4 year