事業損失補償制度에 관한 法的 考察

토지 재산권 제한과 사업 손실보상제도의 법적 정당성을 고찰했다.

현대의 재산권은 생존권의 기초가 되는 재산권인 생존권적 재산권과 이와 대립하는 재산권인 비생존권적 재산권으로 나누어 파악되고 있다. 즉, 생존권적 재산권은 인권으로서의 재산권으로 그 자유의 침해는 신중한 배려를 필요로 하고, 비생존권적 재산권은 인권이 아니기 때문에 그 내용이 국가정책이나 공공복리를 위해 제약을 받을 수 있다. 근래에는 토지에 대한 재산권은 인간이 공동생활을 영위 해 나가는 사회에서 단체성이 강한 성격을 지니고 있는 기본적 권리로 전환되었다고 볼 수 있다. 이런 연유에서 토지재산권에 대한 제약이 타당성을 지니며, 공공의 복리를 위한 재산권의 제한은 현대 자본주의의 제도적 요청이기에 결코 인권침해로 까지 보지 않는 것이 일반적인 경향이다. 따라서 제한을 정당화하는 공공필요는 '불확정개념'(unbestimmter Rechtsbegriff)에 해당한다거나, 이의 의미 내용을 적극적으로 정의하기는 어려운 것이나, 공공이익을 위한 공익사업을 실현시키거나 국가안전보장·질서유지 등의 공익목적을 달성하기 위해서는 재산권에 대한 수용·사용·제한의 제약이 불가피하다.

그러나 공공필요는 '공용침해를 통하여 얻어지는 공익'(öffentliche Interesse an der Enteigung)과 '재산권자의 재산권보유의 이익'(Interesse an der Erhaltung seines Eigentums)간의 이익형량을 통해서 결정되지만 재산권에 대한 공권적 침해는 완전히 배제되지 않는다. 따라서 공공시설은 물론이며, 사적 시설물도 사회의 단체성이 강한 성격으로 공공성을 지니고 있어 사회적 문제나 환경적 문제성을 내포하고 있다. 과거에는 시설물이나 工事 등에 있어서 사회적 문제나 환경적 문제는 미미하였고, 따라서 소음 등 인체나 여타의 사용물에도 그 영향은 적게 미쳐 자연 속에 순응할 수 있었고, 오염 등에 있어서는 자정능력(feed back)에 의해서 본래의 자연 상태대로 환원될 수 있었다. 그러나 현대의 시설물은 대규모·대량 생산적이어서 자연정화능력의 한계를 초월하여 오염물질과 소음·수고갈 및 기후 등의 환경변화가 자연의 순환 속으로 회복되지 못하여, 자연환경 및 생활환경에 커다란 영향이 미쳐지고 있다. 더 나아가서는 선진 국가들의 산업화로 지구 온난화가 진행되어 만년설과 빙하가 해빙되는 등으로, 바닷물이 상승하는 문제로 말미암아 화석연료도 가지고 있지 않은 마샬제도와 두발루 등과 같은 섬 국가들이 물속에 잠길 위기에 놓여있다는 보고도 있다.

이러한 문제들은 가해 행위자 스스로 보상 등에 의해서 해결하지 못하고 사회적 문제나 환경적 문제로 나타나서 해당지역의 거주자 또는 소유자는 피해를 호소하게 되는 경우가 자주 발생 한다. 공익사업의 시행에 있어서 그 시행으로 인하여 사업시행지구 밖의 지역에서 이와 같은 문제에 대하여 부분적으로 그 재산적 손실에 대하여 실정법상 일부규정을 두고는 있다. 그러나 물리적·기술적인 측면의 문제에 있어서 여태껏 보았지만 전무한 상태이다. 따라서 지금까지는 간접침해에 있어서는 소음·진동 및 오염 등이 수인한도를 넘는 경우에 위법성이 인정되므로 민사소송으로 손해배상을 청구하거나, 또 손실의 발생이 쉽게 예견되고 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우는 구 공특법 시행규칙을 유추적용하여 보상을 시행하여 왔으며, 현재도 토지보상법에서 구 공특법 시행규칙과 유사한 규정을 두어 이와 같은 유추적용을 하여 보상하여 왔다. 그리고 수인한도를 넘는 침해가 발생하여 손실보상이 이루어지는 경우에도 동일한 침해에 대하여 사업시행자별로 보상여부가 다를 수 있고, 발생한 간접침해에 대한 범위와 인과관계의 여부 및 수인한도의 판단기준에 대한 통일적 기준이 확립되어 있지 않으므로 동일한 사업시행자라 하여도 사안에 따라 다르게 적용될 우려가 있어 형평성의 시비가 제기될 수 있다.

우리 헌법에 있어서도 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다" (제23조 제3항)고 하여 손실보상에 있어서 정당하게 보상하여야 하는 원칙을 천명하고 있어, 공익사업시행지구 안의 손실보상에 관하여는 토지보상법 등 일부 개별법에서 규정하여 오고 있지만, 사업시행지구 밖의 사항에 있어서는 그 규정이 미흡하게 되어 있어 유추적용을 하는 데에는 어려움이 많은 실정이다. 그 예로 간접침해인 소음과 진동에 관한 것으로 공사소음, 교통소음, 공사 등에 의한 진동 등의 피해와, 인접한 곳에서 지하 또는 토목작업으로 인하여 수자원고갈과 수질오염이 발생하는 것과, 또 사업장의 구조물 등에 의하여 전파장애 및 일조의 침해가 발생할 수 있는 것, 공사용의 발파로 인하여 주변지반이 변동될 수 있는 것에 대하여는 유추적용이 매우 어렵다. 그리고 침해적 간접손실로(수용적 효과)서 공사 또는 도로의 설치로 인하여 영업의 감소나, 이에 대한 휴직 또는 실직에 대한 것도 유추적용이 곤란한 경우가 있다.

또 동 사업으로 인하여 임야 등의 출입이 원활하지 못하거나, 농지를 임대하여 영농하는 임차인에 대한 보상규정과, 사업장의 시설이 장애가 되어 지가가 하락되는 문제, 정신적인 피해의 문제, 문화적·학술적 가치문제, 기후 등이 변화되는 문제 등이 사업장 밖에서 간접침해가 되어 영향이 나타나게 되는 것에 대하여도 현행 보상의 문제로는 다룰 수 없다. 따라서 이러한 간접침해에 있어서 공권력에 의해 허용되고 예측되는 손실에서 보상규정을 명시하여 피해자에 대한 권리를 보호하여야 한다. 또한 급속한 과학기술의 발달과 현대복지국가의 이념에 따른 국가개입의 증대에 의해 국민의 생명·신체에 대한 침해의 위험이 증대된 상황 하에서 민법상에 의한 과실책임주의로에 간과하는 것은 정의·형평의 관념에 부합하지 않다고 할 수 있으며, 위험의 노출에 대한 책임 문제는 형성된 위험 및 초래된 손해의 중대성, 그리고 과실입증의 곤란성을 고려하여 피해자에게 과실의 입증을 요구하는 것이 형평의 관념에 부합하지 않을 때는 피해자의 구제를 위해 인정되는 무과실책임이 있다. 따라서 위험노출에 대한 책임은 피해자의 권리구제에 있다고 할 수 있다.

그리고 위험에 대한 문제는 공익목적을 위해 형성된 특별한 위험상태의 실현에 의해 생긴 손해에 대한 무과실책임에 의한 배상책임을 말하는 것이며, 위법행위에 의한 손해배상과 적법행위에 의한 손실보상과는 구분되는 별개의 행정상 손해전보책임이다. 따라서 행정상 손해배상과 다른 공법상 위험책임은 가해행위의 위법·적법 및 공무원의 과실·무과실을 묻지 않는 무과실책임으로 보아 피해자를 보호하여야 한다는 것이다. 독일은 자갈채취판결의 전후로 간접침해의 부분에 많은 논의가 되어 온 것은 말할 것도 없으며, 일본에서는 '공공용지의취득에수반하는손실보상기준요강'의 제3조에서 공익사업의 시행 또는 후에 있어서 일조 침해, 악취, 소음, 수질오염 등에 의해 생기는 손해에 관하여 사업손실의 근거로 이용하고 있으며, 영국에서도 이미 '토지보상법' 제1조에서 물리적 요인으로서 소음·진동, 악취, 매연, 그리고 인공불빛 등과 고제·액체의 물질로 토지로의 접근방해가 유해영향에 해당하여 손실보상을 인정하고 있다. 따라서 일본과 영국도 이러한 유형이 간접침해에 해당되어 사업손실로서 보상을 하고 있다.

현재까지 외적 문제로 두었던 간접보상이 제도권 내에 진입하게 됨에 따라 법체계상의 문제를 야기하게 되고, 손실보상의 대상이 확장되어 예산상의 문제 등으로 인하여 현재의 공익사업 체계에 혼란을 가져오게 될 위험이 있음을 이유로 하여 보상의 확대에 어려움이 따를 수 있겠으나, 우리 나라도 이제는 법치안정에 들어 공익사업을 시행함에 있어 이러한 유형의 피해를 명시적으로 규정하여 헌법의 취지를 쫓아 간접침해로 입는 손실도 그 범위에 포섭될 수 있도록 해서 법치국가의 면모를 갖추어야 할 것이다. 따라서 공익사업을 시행함에 있어서 원활한 사업의 진행을 위함은 물론이며, 예측 가능한 행정을 펼 수 있도록 하기 위하여서도 이태까지 미비 되었던 간접침해에 관한 규정을 명시히여야 한다. 이리하여 간접침해에 대하여 피해가 발생하게 되면 시행자는 무과실책임에 의해 인과관계 등을 적극 개입하여 신속하게 판단하여 간접침해에 대한 보상을 하게 된다. 따라서 본 논문 제5장의 개선방안에서 제시한 바와 같이 개정 또는 보완하게 되면 향후 공익사업의 시행에 있어서는 단체행동 등에 의한 사업시행의 어려움은 사라질 것으로 보인다. 더욱이 손실보상위원회를 구성하는 등으로 사전에 협의 또는 합의에 의하여 보상하도록 한다면 보상관련 문제는 원활하게 진행되어 질 것이다.

이렇게 함으로써 국민의 재산권보호 측면에서는 공공사업의 시행으로 인한 모든 손실에 대하여 공공사업시행지구 밖이나 내부의 구별없이 보상을 할 수 있고, 손실보상제도가 재산권보장과 정의·공평 및 공적 부담에 있어서의 평등원칙에 근거하여서도 정당하다고 할 수 있다. 그리하여 실무상으로는 공익사업을 시행함에 있어 간접보상 규정에는 해당하지 아니하나 민원해소의 차원에서 근거없이 보상을 해 주는 경우가 발생하고 있는 이러한 경우는 개선될 수 있다. 특히 보상위원회를 두어 사업시행의 계획단계에서부터 민원에 대한 소명 등의 청원을 다루게 되면 사업의 시행도 원활하게 추진 및 진행될 것이다. 따라서 현행 간접보상규정은 실제적으로 일어나는 간접손실에 있어서 극히 제한적이었지만, 간접침해가 확대됨으로써 발생하게 되는 손해에 대해 그 실질적 보상이 이루어져 앞으로 공익사업의 시행은 계획단계에 접어들면서부터 가일층 속도를 낼 것이다.