都市管理手段으로서의 高度地區에 관한 硏究 : 서울시 최고고도지구를 중심으로

서울시 최고고도지구의 도시관리 수단으로서의 특성을 연구했다.

국토 및 도시의 토지이용에 있어서 주요한 제어수단에는 용도지역, 용도지구, 용도구역, 도시계획시설, 각종 도시개발사업 및 지구단위계획이 있다. 이중 고도지구는 15개 용도지구(서울시 기준)중 하나로서 건축물의 높이의 최저한도 또는 최고한도를 규제하므로서 지정목적을 달성하는 도시계획수단이다. 서울시에 지정되어 있는 고도지구는 남산, 북한산 주변 등 모두 10개소에 최고고도지구가 지정되어 있다. 지정목적별로는 주로 경관보호를 위해 지정되었으며, 김포공항주변 고도지구 1개소는 시설물 보호 목적으로 지정되었다. 1972년 남산주변 충현동(현 신당동) 영빈관 주변에 고도지구가 처음 지정되었다. 지정 초기이던 1970년대에는 정부요인의 경호, 공항 시설물의 보호, 국가기관의 권위를 목적으로 지정되었다. 1980년대에는 고도지구 지정이 미미하다가 1988년 이후 경제 및 사회적 발전과 함께 경관에 대한 관심이 일어났으며, 1990년대 북한산, 남산 주변 등에 더 이상의 경관훼손을 방지하기 위해 고도지구 지정이 활발히 이루어졌다. 2000년 이후에는 경관지구 해제지역 등 주변과의 형평을 고려한 고도지구 대체지정은 있었지만, 고도지구의 신규지정은 없는 실정이다. 본 연구는 효과적인 도시관리수단인 고도지구에 대해 현시점에서 운용이 극히 제한적으로 이루어지는데에 대한 문제의식에서 비롯된다.

논문의 구성은 크게 4개 부문으로 나뉘어져 있으며, 연구방법은 문헌 및 자료분석과 설문조사와 지가조사로 이루어져 있다. 첫째는 도시내 건축물 높이제한에 관한 고찰이다. 여기에서는 법제적 차원에서 고도지구에 대한 개념, 의의, 등장 및 변천을 살펴보았다. 고도지구 이외에도 용도지역 및 용도지구 등 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’과 건축법에 의한 높이제한 및 기타 문화재보호법에 의한 높이제한을 다루었으며, 기존 연구를 통해 관련 논문과 학술기관 연구성과물을 검토하였다. 둘째는 고도지구의 지정 및 유형별 특성분석을 시도하였다. 먼저 고도지구 결정에 대한 절차와 서울시 고도지구 지정 및 관리현황을 배경을 포함하여 자세히 정리하고자 하였다. 그리고 지정현황을 유형화 하여 지정목적별 및 고도제한 방법별로 특성을 정리 및 분석하였다. 셋째는 설문조사와 지가조사를 통해 현재의 고도지구에 대한 평가를 시도하였다. 설문조사의 경우 주민, 전문가, 공무원 그룹으로 구분하여 조사를 시행하므로서 도시경관에 대한 인식, 고도지구의 필요성 등에 대한 중요한 정보를 확인할 수 있었으며, 지가조사의 경우에도 고도지구 내부 및 외부 필지간 지가를 확인 비교분석하므로서 고도지구 지정으로 인한 지가 및 지가상승율의 유사성 및 차이점을 통해 살펴 볼 수 있는 기회가 되었다.

넷째는 이러한 현황분석, 설문조사, 지가조사를 통한 시사점를 살펴보고, 고도지구의 개선 및 발전방안을 정리하였으며, 고도지구 이외 타 도시계획 수단과의 관계 고찰을 통해 고도지구의 활용방안을 살펴보았다. 특히 설문조사 결과는 서울의 경관관리에 대한 인식이 전반적으로 부정적(79%)이며, 경관관리를 위해 고도지구 등의 높이제한이 필요(82%)한 것으로 확인되었다. 교차분석 결과 고도지구의 추가지정이나 높이제한 강화를 묻는 설문에서는 소유자 그룹이 타 그룹보다 오히려 높은 비율로 고도지구 신규 지정 및 고도제한 강화 의견을 표명한 점이다. 따라서 본 연구결과 경관관리가 필요한 지역에 대해서는 고도지구의 추가지정 등 고도지구의 활용 의견 및 주변지역을 포함한 경관관리 검토구역을 제안하였다. 또한 지가분석 결과에 따른 건폐율 완화방안, 고도지구의 유형별 분석을 통한 높이산정기준 보완 의견 및 여타 도시계획 수단과의 연계방안을 제시하였다. 경제·사회 수준의 향상과 함께 시민들은 더 나은 주거 및 도시환경을 제공받기를 바라고 있다. 주거환경의 만족도에 있어서도 산·공원 등 주변환경이 가장 중요 요인이 되었다. 따라서 1972년 최초 지정 이래 지정목적을 성실히 담당하고 있는 고도지구는 앞으로도 도시경관 확보를 위한 유용한 수단으로서 그 활용의 여지가 크다는 점이 본 논문의 의의라 할 수 있을 것이다.

The important policies to regulate the use of country’s and city’s territories include the special use area, the special use district, the special use sector, the city planning facility and the district planning. The height limited district is one of 15 special use districts (Standard of the city of Seoul), which is a means of the city planning that regulates the maximum or minimum height to achieve the purpose of the special use. There are 10 maximum height limited districts designated in Seoul, which include the areas around Mt. Nam and Mt. Bukhan.

As to the purposes of designation, most of them are for the preservation of natural and city scenery, except for a case of the area around Kimpo airport, which was designated to protect facilities. The Yeongbinkwan at Choonghyeon-dong (currently Shindang-dong) around Mt. Nam was the first height limited district, designated in 1972. In the 1970s, when the designation began, the main purposes were to guard important government officials, to protect airport facilities, and to show off the authority of governmental institutions. In the 1980s there was no active designation, but after 1988 with the economic and social developments there arouse the concern about natural scenery.

In the 1990s there were active designations of height limited district around Mt. Bukhan to prevent further damages to natural scenery. After 2000, there were designations similar to height limited district in consideration of the balance with the surrounding areas, such as scenery cancellation area, while there was no new designation of height limited district. The startingpoint of the present study was being aware of the problem that the height limited district, which is an effective means of city management, is currently being operated in an extremely limited way.

The thesis consists of 4 large parts, and the study involved the analysis of literatures and data, a survey and the investigation of land price. First, the height regulation of buildings in city was considered: Here the concept, meaning, beginning and development of the height limited district were studied in a legal aspect. Besides the height limited district, also were dealt the Land Use Planning and Development Regulation Law, which regulates the special use area and special use district, and also the regulation of height by the Building Law and by the Cultural Properties Protection Law. Previous literatures and research reports from relevant institution were reviewed.

Second, the designation of height limited districts and there characteristics according to their types were attempted to be analyzed. Above all, the procedure for the determination of the height limited district was summarized in detail; and also the designation and current management of height limited districts by the city of Seoul were summarized along with the background. And the current designations were classified to be summarized and analyzed according to the purpose of designation and to the means of height regulation. Third, an attempt was made to evaluate the current height limited districts, through survey and the investigation of land price.

As to the survey, it involved residents, professionals and public officials separately to obtain important information about their understanding about city scenery and about the need of height limited district. As for the investigation of land price, the land prices of the lots inside and outside the height limited districts were comparatively analyzed, which was an opportunity to examine the similarity and difference in the land price and the land price rising rate resulting from the designation of the height limited districts.

Fourth, the meaning of the result of such an analysis about current situation, survey and the investigation of land price was considered to summarize the ways of improving and developing the height limited districts. Also the means of utilizing the height limited districts were investigated by considering their relati