문화재보존을 위한 개발권양도제(TDR)적용방안 : 수원화성을 중심으로

문화재 보전을 위한 개발권양도제 적용과 규제 손실 보상을 연구했다.

지금까지 우리나라는 환경보전, 우량농지보전, 문화재보호, 상수원보호 등을 위해 보전목적의 용도지역을 지정하고 이 지역 내에서의 개발행위나 토지이용을 엄격하게 제한해 왔다. 이로 인해 규제지역의 토지소유자가 규제로 인한 재산상의 손실을 겪고 있으며, 보상수단의 미비로 이들 지역의 적극적인 보전이 어려울 뿐만 아니라 많은 민원이 제기되어 왔다. 이에 따라 정부에서는 규제완화(개발제한구역), 매수청구권인정(개발제한구역, 국립공원, 장기미집행시설), 주민지원제도(개발제한구역, 상수원보호구역), 기반시설투자지원 및 조세감면(농업진흥구역) 등의 보상대책을 강구해왔으나, 이러한 대책이 주민들의 보상수준에 모자라거나, 새로운 형평성 시비를 가져오는 등 보다 근본적이고 새로운 대책강구에 대한 요구가 높은 실정이다. 토지이용규제는 본질적으로 사유재산권을 제한하는 만큼 규제지역 토지소유자나 지역주민의 입장에서는 불만을 가지거나 저항할 수밖에 없으며, 저항이 클 경우 규제 자체가 유명무실해 질 우려가 있다. 따라서 정부의 재정부담 없이 규제에 따른 토지소유자의 손실을 보전할 수 있는 수단이 요구되고 있는데, 개발권양도제(Transfer of Development Right)가 바로 이러한 장치에 해당한다.

이는 토지이용규제가 엄격하게 적용되는 상수원보호구역, 문화재보호구역 내의 토지소유자에게 특별한 손실을 일정한 범위 내에서 용적률을 이전하거나 지가 차액을 보전함으로써 재산권 침해에 대한 보상수단의 기능을 수행할 수 있기 때문이다. 수원화성은 유네스코 세계문화유산에 등록된 소중한 문화유산으로서, 우리 후손들에게 대대로 물려주어야 할 귀중한 자산이지만, 이를 보존하기 위해서는 주변지역의 불가피한 토지이용규제가 수반되어 토지소유자의 경제적 손실요인으로 작용하고 있다. 또한 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진을 위하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 하는 데도 상당한 제약요인으로 작용하고 있다. 하지만 지금까지 이에 대한 보상조치가 진지하게 논의되지 못하였다. 엄격한 토지이용규제를 실시하면서 토지소유자의 불만을 해소하기 위한 방안으로서 개발권양도제의 도입이 논의되고 있다. 이에 문화재보호구역 지정으로 인한 규제손실의 보상수단으로서 개발권양도제 적용가능성을 분석해보았다. 이를 위해 첫째, 개발권양도제의 개념과 사례, 도입에 대한 쟁점을 중심으로 살펴보고, 둘째 문화재보존에 관한 이론, 제도적 고찰을 하며, 셋째 최근 유네스코 세계문화유산으로 지정받은 수원 화성의 사례를 조사ㆍ적용하여 개발권양도제의 도입방안을 구체적으로 제시했다.

문화재보호구역 지정으로 인한 규제손실의 정도를 규제대상 토지와 규제가 없는 인근의 동일용도의 토지 간의 공시가격의 차이로 측정하여, 개발권을 산정하였다. 또한 이를 인근의 개발사업지구(광교신도시)에 이전함으로써 보상재원을 확보하는 것을 제안하였다. 다른 사례에서와 마찬가지로, 개발권의 산출을 위한 인근지역의 비교지가(영화동, 지동)에 따라 개발권의 크기가 달라지게 되며, 또 이를 수용지역에 어느 정도로 분산하여 배분할 것인가에 따라 수용지역의 개발 부담에 변화를 가져옴을 알 수 있다.

제1장 서론 = 1 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1 1. 연구의 배경 = 1 2. 연구의 목적 = 2 제2절 연구의 범위 및 방법 = 3 1. 연구의 범위 = 3 2. 연구의 방법 = 4 제2장 개발권양도제의 개요 = 6 제1절 개발권양도제의 고찰 = 6 1. 개발권양도제의 정의 및 목적 = 6 2. 개발권양도제의 사회적 배경 및 필요성 = 9 3. 개발권양도제 도입의 법적 가능성 및 시행절차 = 13 제2절 문화재보존의 개념 및 관련법 고찰 = 18 1. 문화재의 개념 및 기능 = 18 2. 문화재보존의 필요성 = 20 3. 현행 문화재관련법 고찰 = 21 제3장 국내외 운영사례 및 시사점 = 24 제1절 국내 선행연구 검토 및 국내도입의 쟁점 = 24 1. 개발권양도제에 관한 선행연구 검토 = 24 2. 국내도입의 쟁점 = 34 제2절 국외 운영사례 검토 = 39 1. 일본의 개발권양도제 유사제도 = 39 2. 미국의 개발권양도제 운영사례 = 44 3. 해외사례를 통한 정책적 시사점 = 54 제4장 실증분석 = 57 제1절 대상지역 분석 = 57 1. 사례지역 선정이유 = 57 2. 문화재보호 규제 = 59 3. 일반현황 = 60 제2절 개발권의 양도 = 68 1. 적용의 전제 = 68 2. 송출지역 = 68 3. 개발권 산출 = 72 제3절 수용능력 검토 = 74 1. 수용지역 추가용적률 산정 = 74 2. 수용지역의 개발권 수용력 추정 = 75 제5장 결론 = 82 1. 연구결과 요약 및 결론 = 82 2. 연구의 한계 및 연구과제 = 85 참고문헌 = 87 부록 = 90 ABSTRACT = 92