지적재조사사업의 정책변동에 관한 연구 : 정책흐름모형(Policy Stream Model)을 중심으로

지적재조사사업의 정책변동과 지적정보 개선을 분석했다.

The cadastre information should be accurate because the national territory is based on the information which is important in the private and public area. And also it should reflect on the actual land status. However, the information which the current cadastre system provides does not only correspond with the reality, but also lag behind other area in terms of computerization. In order to resolve these issues, the government planned to carry out a cadastral resurvey project. But the project had not been performed properly due to a continuous change of the government policies. Therefore, a research how and when the policies are confirmed or changed is needed.

The main purpose of this research is finding out what will prepared for implementing cadastre information by investigating what kinds of factors influent the change. The scope of this research is policy changes between policy agenda setting and policy formation process since 1992 and policy participants in the legislature. And the qualitative and exploratory research methodologies and the single case study analysis are used.

For the purpose of contemplating policy changes of the cadastral resurvey, a result of the analysis with Kingdon’s policy stream model for the stream of policy entrepreneurs and policy community is as follows: Policies of the cadastral resurvey is not coupled with the stream of problem, political stream and policy stream automatically. Even if they are coupled, a window of the policy is not open automatically. For coupling each stream, it is found that a role and capability of policy entrepreneurs and policy community are very important. First, the special act on the cadastral resurvey in 1996 pointed out a direction of each stream is different.

Second, the streams are not coupled in the fundamental plan on the cadastral resurvey in 2000. Third, they are coupled properly in the special act on the cadastral resurvey (Draft) because the act was submitted to the national assembly. Fourth, the legislature as a policy entrepreneur role enables to couple the streams and confirm the policies. A material implication in this research is as follows: First, individual streams can have a different direction, but sometimes similarities can be found to some extents. Second, a window of the policies is not necessarily open even if the streams are coupled. Third, even if the window is open, it will be closed shortly.

Fourth, a role of the policy entrepreneur is important for coupling the streams and opening the window of the policy. Contents in this research which that of Kingdon are as follows: First, the streams of the policies can accelerate or interrupt each other. Second, factors of a certain stream can influence those of other streams. Third, the policy community carries an important role in interrupting or closing the window. This research is deficient in a comparative study because it focuses on only a single case - policy changes of the cadastral resurvey. A question can be raised on a generalization which Kingdon’s policy stream model does not cover.

Especially the road name address policy and the presidential records management policy need to be investigated to find out the model in this research can be applied. 지적정보는 사적․공적으로 매우 중요한 역할을 하고 있는 국토정보의 기초를 이루고 있기 때문에 정확해야 하며, 실제 토지의 상태와 일치하여야 한다. 그러나 현재의 지적제도에서 제공하고 있는 정보는 현실과 불일치하고 있을 뿐만 아니라 다른 분야의 전산화 정도와 비교해보아도 그 수준이 낙후되어 있다고 할 수 있다. 이에 정부는 현행 지적제도에 내재해 있는 문제점들을 해소하기 위해서 지적재조사사업을 추진하고자 하였다. 그러나 지적재조사사업은 몇 차례의 추진시도에도 불구하고 정책으로서 결정되지 못하고 계속적으로 정책이 변동되는 결과를 보이게 되었다. 그렇다면, 지적재조사 정책은 검토가 필요하며, 향후 이와 유사한 정책이 결정되고 변동되는 과정을 미리 예측하고 대비하기 위해서는 어떻게 해야 하는 가에 대한 연구가 필요하다.

따라서 본 연구의 목적은 지적재조사 정책이 결정되는 과정에서 정책변동에 영항을 미친 요인들을 살펴봄으로써, 향후 정확한 지적정보의 구축을 위한 지적재조사 정책은 물론 이와 유사한 정책이 결정되기 위해서는 어떠한 노력을 하여야 하는가를 설명하고자 한다. 연구의 내용적 범위는 정책과정 중 정책의제 설정과 정책형성 과정에서 보여지고 있는 정책변동에 한정하고자 하며, 연구의 시간적 범위는 1992년부터 지적재조사사업에 대한 법안이 국회에서 통과된 2011년까지이다. 그리고 정책참여자 가운데 입법부를 중심으로 이들의 역할을 살펴보았다. 연구의 방법은 질적, 탐색적 연구이며, 특히 사례연구 중에서도 단일사례분석을 통하여 진행하였다. 지적재조사 정책에 관한 정책변동을 고찰하는 것을 그 목적으로 각 시기별로 Kingdon의 정책흐름모형을 적용하여 문제의 흐름, 정치의 흐름 그리고 정책의 흐름을 변화와 정책기업가와 정책공동체의 역할, 각 흐름의 결합 및 정책의 창의 개폐의 개념을 적용하여 분석한 결과는 다음과 같다. 연구 결과 지적재조사 정책은 문제의 흐름, 정치의 흐름 그리고 정책의 흐름은 그 방향성이 자연적으로 일치되어 결합되는 것이 아니었다. 또한 결합이 이루어 졌다고 해도 정책의 창이 자동적으로도 열리는 것은 아니다. 즉, 결합이 이루어진 후 시간의 흐름에 따라 정책의 창이 열리게 되어 정책이 형성되는 것은 아니다.

각각의 흐름을 결합시키고 정책의 창을 열기위해서는 정책기업가와 정책공동체의 역할이 상당히 중요하며, 특히 정책기업가의 능력이 중요하다는 것을 발견하였다. 이를 각 시기별로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 1996년 「지적재조사특별법」의 경우 각각의 흐름의 방향이 서로 다르다는 것을 확인할 수 있었다. 둘째, 2000년 “지적재조사사업 추진 기본계획”의 경우 역시 각각의 흐름이 결합되지 못하였다. 셋째, 2006년 「토지조사특별법안」의 경우에는 1996년과 2006년과는 달리 법안이 국회에 상정됨으로써 각각의 흐름이 결합되었다고 할 수 있다. 넷째, 2011년 「지적재조사에 관한 특별법」의 경우에는 각각의 흐름이 결합되어 정책의 창이 열린 후 정책기업가로서 입법부의 역할로 인하여 정책이 결정되었다고 할 수 있다. 그리고 본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 각각의 개별적인 흐름은 서로 전혀 다른 방향성을 갖을 수도 있지만, 일정부분 유사한 방향성을 갖을 수도 있다. 둘째, 각각의 흐름이 결합되었다고 하더라도 정책의 창이 열리는 것은 아니다. 셋째, 흐름의 결합으로 인해 정책의 창이 열렸다고 해서 정책의 창이 열려있는 시간은 매우 짧으며, 일정 시간이 경과하게 되면 닫히게 된다. 넷째, 흐름의 결합과 정책의 창을 열기 위해서는 정책기업가의 역할이 중요하다는 것이다. 그러나 Kingdon의 연구와 부합하는 내용은 다음과 같다.

첫째, 문제의 흐름, 정치의 흐름 그리고 정책의 흐름은 각자 방향성을 가지고 움직이고 있을 뿐만 아니라, 각각의 흐름 내의 요인간에도 방향성이 있어 전제적인 흐름을 방해하기도 하고 촉진시키기도 한다는 것이다. 둘째, 각각의 흐름을 구성하는 요인들은 각 흐름내에서 뿐만 아니라 다른 흐름의 요인과 연결되어 다른 흐름에도 영향을 미칠 수 있다는 것이다. 셋째, 정책공동체는 경우에 따라서는 흐름의 결합을 방해하고 정책의 창을 닫는 경우에도 중요한 역할을 한다. 본 연구는 지적재조사 정책이라는 단일 사례를 연구함으로 인해 다양한 비교연구가 부족하다. 따라서 Kingdon의 정책흐름모형이 설명하고 있지 않는 부분이 다른 사례에도 발생하고 있는가에 대한 일반화에 대한 의문이 제기될 수 있다. 따라서 다른 정책사례에도 이러한 부분이 발견되는가를 알아볼 필요가 있다. 특히 지적과 관련된 정책에서만 나타나는 현상인가를 확인하기 위해 ‘새주소(도로명주소)정책’에 관해서도 분석해 볼 필요가 있으며, 지적재조사 정책과 유사한 성격을 가지고 있는 ‘대통령기록물 관리정책’에 대해서도 적용하여 분석해 볼 필요가 있겠다.