학교토지규제의 성격과 발전방향 = Development and Characteristics of Regulations upon the Land of Educational Foundations

학교법인 보유 토지의 규제와 보유·활용·개발·처분 방안을 연구했다.

본 연구는 현재 학교법인에서 과다하게 보유하고 있는 토지 및 미활용 토지에 대하여 민법상의 보존, 사용, 수익, 처분이라는 기본 틀을 이용하여 교육 행정상의 목적이 어떻게 추가 반영되어야 하는가에 분석의 초점을 두고 연구를 진행하였다. 이를 위해 우리나라 대학이 토지를 많이 보유하고 있지만 미사용 토지가 많고 수익률이 낮다는 점을 실증적 분석을 통해 도출하였고, 학교재산규정을 체계적으로 분석하여 학교 토지를 보유하고 활용하며 개발하는데 존재하는 규제는 어떤 것이며, 이들 규제의 특징과 목적이 무엇인지를 심층적으로 분석하였다. 연구결과를 바탕으로 기본재산에 대한 보존규제와 활용규제, 보존 및 활용 규제에 따른 개발과 처분이 제한을 받음으로써 교육환경이 개선되지 않고 과다한 토지 보유가 양산되는 필연적 결과를 초래하는 문제점을 분석하고 개발과 처분 중심의 학교재산 관리방안을 모색하였다. 학교토지에 대한 규제는 보존, 활용, 개발과 처분 등 3가지로 요약될 수 있다. 현행 사립학교법상의 보존 규제는 기본재산의 매도, 증여, 교환, 용도변경, 담보제공, 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때 관할청의 허가를 받도록 규정하고 있어 재산의 보존을 강제하고 있다. 원칙적으로 학교법인의 기본재산 취득에 관한 사항은 관할청의 승인을 요하지 않고 있으나, 처분에 관한 사항은 관할청의 허가를 받도록 규정하고 있다.

이는 공공성 맥락에서 사립학교의 재산에 대한 보존에 대한 규제가 존재하는 것으로 토지소유 상한제에 대한 규제가 아니라 일정기준 이상의 토지 보유를 강제하고 그 소유권에 대해서도 보존을 강제하는 규제로 볼 수 있다. 헌법재판소에서도 학교법인의 의무부담의 경우에도 관할청의 허가를 받도록 하고 있는 사립학교법 제28조의 규정은 공공복리를 위하여 필요한 권리를 제한한 경우에 해당하여 합헌결정을 하여 보존을 인정하고 있다. 활용에 대한 규제는 대학설립운영규정에서 토지의 활용은 교육적인 목적 및 전입금을 통한 학교재정 건전화 목적을 추진하기 위하여 직접적인 토지 건물의 사용에 중점을 두고 있다. 이는 대학 설립 및 운영을 위해 기본적인 교육시설 외에 일정수준의 수익용기본재산을 확보하고 이를 통해 수익을 창출하여 학교운영경비로의 전출을 의무화하여 학교재정의 안정을 도모하는 데 그 목적이 있다. 이를 위해 기존의 「대학설치기준령」,「학교법인의학교경영재산기준령」을 통합하여「대학설립․운영규정」을 제정하여 보유재산을 활용하는데 그 목적이 있다. 동 규정 제정을 통해 비용의 측면에서 수익의 측면으로 전환, 재산항목이 열거주의에서 포괄주의로 변경, 평가부분의 신설로 활용의 측면이 강화되었다.

개발과 처분의 제한은 현행 사립학교법의 보존 규제와 대학설립운영규정상의 활용 규제로 인하여 개발과 처분이 제한을 받고 있어 과대한 토지보유 및 저 수익 토지가 양산되고 있음을 알 수 있다. 보존과 활용에 대한 토지 운영에 따라 부동산 개발 및 처분이 제약을 받고 비영리 법인인 학교법인이 수익사업을 할 수 있음에도 수익사업에 대한 노력이나 전문 인력이 부족한 것도 이에 기인한다고 판단된다. 현재 사립대학에서 과도하게 보유하고 있는 미활용 토지 및 저 수익 부동산의 개발을 위해서는 개발과 처분중심의 학교재산 활용정책 마련이 필요하다. 이에 대한 본 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 학교법인의 기본재산 처분과 운영에 관한 사항을 자율화하여 현재의 사전 허가를 사후 보고제로 전환하는 방안이다. 둘째, 교육용기본재산의 기준 요건을 충족한 법인에 대하여 교육용기본재산을 수익용으로 전환하여 개발을 촉진시키는 방법이다. 셋째, 학교법인의 수익용기본재산 확보 및 평가를 강화하고 현재 이원화된 설립 및 평가기준을 법제화 하는 방안이다. 마지막으로, 사학법인의 자산운용에 대한 세제 감면을 통하여 법인의 저 수익 토지의 처분 유도 및 개발을 촉진하는 방안이다.

Ⅰ. 서론 1 1. 연구의 목적과 필요성 1 2. 연구 질문 3 3. 기존 선행 연구 분석 4 4. 연구 방법 6 Ⅱ. 학교법인의 기본재산 현황 7 1. 기본재산의 구분과 정의 7 가. 학교법인의 재산 분류 7 나. 재산관리의 주체 8 2. 학교법인의 기본재산 현황 9 가. 교육용기본재산 보유현황 분석 9 나. 수익용기본재산 보유현황 분석 17 다. 2008년 수익용기본재산 보유현황 통계 분석 25 3. 소 결 33 Ⅲ. 학교토지규제 현황과 문제점 38 1. 학교재산 관련 규정 및 변천 과정 38 2. 보존목적의 학교재산 규율 41 가. 토지의 보존과 규제 41 나. 학교재산 보존 규제 분석 43 3. 활용목적의 학교재산 규율 52 가. 토지의 활용과 규제 52 나. 학교재산 활용 규제 분석 53 4. 소결 60 Ⅳ. 학교토지규제의 발전방향 62 1. 토지의 개발과 처분에 대한 발전 방향 62 가. 수익개발과 대상에 대한 규제 완화 62 나. 토지개발의 규제 완화 64 2. 효율적 토지 활용 및 관리 방안 66 가. 토지개발에 대한 정책적 지원체계 구축 66 나. 학교토지관련 세제 지원 69 3. 소결 72 Ⅴ. 결론 및 제언 75 참고문헌 78 ABSTRACT 80