지적측량 적부심사제도의 입법 개선방안

지적측량 적부심사제도의 입법 개선과 경계 문제를 연구했다.

한반도와 그 부속도서를 영토로 하는 우리나라는 헌법에 따라 모든 국민의 재산권을 보장한다(헌법 제3조 및 제23조 제1항). 재산권의 전형적인 유형인 토지소유권은 지적측량을 통해 설정된 경계로 그 범위가 특정된다. 사실상 지적측량을 통해 토지에 대한 소유자의 배타적 지배권의 한계가 정하여 지는 것이다. 지적도, 임야도 등 지적공부상의 경계와 토지의 실제 현황상의 경계가 일치하지 않는 경우, 인접 토지 소유자들의 이해관계에 따라 법적 분쟁이 발생할 수 있다. 지적공부가 진실한 경계를 정확하게 반영하였다면, 그에 따라 경계를 확정하면 될 것이다. 그러나 지적측량의 기술상 착오 등으로 인해 지적공부가 부정확하게 등록될 수 있다. 그러므로 지적공부상의 경계가 항상 진실한 경계일 수는 없다. 이와 같이 잘못된 지적측량은 경계분쟁의 한 원인이 되기도 한다. 이에 관하여 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」은 제29조를 통해 지적측량 적부심사제도를 규정하고 있다. 이 제도는 지적측량이 있은 후 토지소유자 등이 그 측량성과에 불복하여 지적위원회에 그 적부여부의 판단을 구하는 행정에 관한 불복절차이다. 그런데 판례는 지적측량성과의 처분성을 부인하고 있다.

지적측량성과도가 지적공부를 작성하는 때에 첨부되는 서류에 불과하고 지적측량성과가 국민의 권리의무에 직접적인 영향을 미치지는 않는다는 것이 그 이유이다. 판례의 태도에 수긍할 수 없다. 지적측량성과의 오류는 지적공부의 부실작성에 직결되기 때문에, 결국 그것은 국민의 권리의무에 영향을 미친다고 볼 수 있다. 그리고 판례가 행정처분을 국민의 권리의무에 직접적인 영향을 미치는 행위로 지나치게 엄격하게 파악하고 있는 태도는 「행정소송법」 및 「행정심판법」의 목적에 비추어 보거나 그 개념정의 조항에 비추어 보더라도 적절한 태도라고 할 수 없다. 본디 취소소송은 처분의 위법성을 다투는 항고소송으로서, 주관소송과 형성소송의 성격을 갖고 있을 뿐만 아니라, 객관소송 및 확인소송의 성격을 함께 지니고 있다. 취소소송의 성격을 이와 같이 파악한다면 행정작용에 대한 취소소송의 대상을 확대할 수 있게 된다. 따라서 행정소송의 대상적격에 대한 외연적 확대는 필수불가결하다

할 것이며, 지적제도가 갖는 국민생활의 직접적 지배력과 지적측량을 통해 토지소유권의 범위가 정해짐으로써 국민의 재산권에 미치는 영향이 크다는 점을 고려하여 본다면, 지적측량성과의 처분성은 인정될 수 있다. 한편, 지적측량 적부심사제도는 지적측량수행자라는 측량전문가가 공무수탁사인으로서 지적측량을 실시하며, 지적위원회라는 전문행정기관에 의해 그 심사가 이루어진다는 점에 비추어, 「행정심판법」 제4조 제1항에서 요구하는 ‘사안의 전문성 및 특수성’이 인정될 수 있다. 그러나 같은 제도를 규율하는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」은 ‘사법절차의 준용’이라는 헌법 제107조 제3항의 요구를 충족하지 못하고 있다. 그리하여 심사의 대상인 지적측량성과가 행정처분으로 인정될 수 있음에도 불구하고, 지적측량 적부심사는 특별행정심판으로 인정될 수 없게 된다. 하지만 사안의 전문성 및 특수성이 있는 경우에는 당해 법률에 대한 준사법절차의 강화를 통하여 특별행정심판제도권으로 포섭할 필요가 있다. 행정심판제도는 행정의 자기통제와 국민의 권익구제라는 복합적인 기능을 수행한다.

지적측량 적부심사의 경우에도 지적측량수행자가 국민의 재산권에 영향을 미치는 지적측량을 실시하며 그 성과에 대해 지적위원회가 적부를 심사한다는 점에 비추어, 기능적인 면에서 행정심판과 달리 볼 이유는 없다. 그러므로 지적측량 적부심사의 경우에도 법률상 준사법절차의 보완과 더불어 구체적인 명시를 통해 특별행정심판으로 허용하여야 한다. 다만, 행정소송과의 관계에서는 남소 등 소송경제적인 측면을 고려하고, 전문행정기관의 최종 결정을 거칠 필요가 있다. 이에 재결주의를 통해 중앙지적위원회의 재결에 대해 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 방안을 제시하여 본다.

제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경 및 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 5 제2장 지적제도의 개관과 권익구제의 특수성 7 제1절 지적제도의 개관 7 Ⅰ. 지적제도의 의의 7 1. 지적의 개념과 구성요소 7 2. 지적제도의 유형 및 기능 9 Ⅱ. 지적제도의 법적 근거 11 1. 헌법적 근거 11 2. 「공간정보관리법」의 기본이념과 성격 12 3. 지적법제의 변천 14 Ⅲ. 지적제도와 토지등기제도의 관계 24 1. 양자의 이동 24 2. 공신력 인정여부 25 3. 대장과 등기부의 관계 27 Ⅳ. 지적재조사사업의 현안 28 1. 「지적재조사법」의 입법배경 28 2. 지적재조사사업의 추진경과 29 3. 「지적재조사법」을 통한 권익구제의 한계 30 제2절 지적측량에 관한 법적 분쟁과 권익구제의 특수성 33 Ⅰ. 지적측량의 법적 의의 33 Ⅱ. 경계분쟁에 관한 공·사법영역의 공존 34 1. 민사소송을 통한 경계분쟁 해결의 문제점 34 2. 경계분쟁에 관한 공법적 구제 확대의 필요성 40 Ⅲ. 지적측량에 관한 권익구제의 특수성 42 1. 측량기술의 전문성 42 2. 전문가에 의한 지적측량수행 및 적부심사의결 47 제3장 공법상 권익구제제도로서 특별행정심판에 관한 논의 51 제1절 행정쟁송의 개관 51 Ⅰ. 행정쟁송의 의의 51 Ⅱ. 행정소송과 민사소송·헌법소원심판의 관계 53 1. 행정소송과 민사소송 53 2. 행정소송과 헌법소원심판 54 Ⅲ. 대상적격 확대에 관한 논의 58 1. 행정처분의 개념과 요소 59 2. 처분성 확대의 가능성 및 근거 65 Ⅳ. 행정소송과 행정심판의 관계 69 1. 행정심판의 기능 69