개발권양도제 도입을 위한 수용지역의 수용력 평가에 관한 연구

개발권양도제의 수용지역 적정성과 도입 방안을 평가했다.

개발권 양도제는 공공 재원의 투입을 최소화하면서 토지소유자의 재산권을 보장할 수 있는 정책수단으로서의 유용성이 인정되고 있고 그 도입의 필요성이 점차 확대되어 가고 있다. 따라서 개발권양도제의 법제도화에 앞서 송출지역과 수용지역의 관계정립 필요성이 대두됨에 따라 송출지역 및 수용지역과 관련, 기준밀도 및 허용밀도 개념을 도입하여 송출지역 대비 수용지역 규모의 적정성을 분석함으로써 송출지역과 수용지역의 정립에 관한 시사점을 제공하고자 하며 제Ⅰ장 서론을 포함하여 5개 장으로 구성되었다. 제Ⅱ장에서는 TDR 개념 및 해외사례에 대해 고찰하였다. 세부내용으로 개발권양도제의 개념, 개발권양도제의 토지정책적 필요성 및 도입의 법적가능성, 외국의 개발권양도제 운영사례분석 및 국내적용을 위한 정책적 시사점에 대하여 분석하였다.

외국의 개발권양도제는 미국의 경우 전역에 걸쳐 107개 도시에서 112개 프로그램이 다양한 목적으로 채택되어 시행된 것으로 조사되었으며 크게 자연환경보전, 농지보전, 문화재보호 및 도심재개발 촉진으로 나눌수 있으며, 일본의 경우는 1980년대초부터 개발권양도제의 도입이 추진되었으나 기존 법령상의 여건등의 이유로 도입하지 못하고 건축기준법과 도시계획법의 개정을 통해 용적이전의 형태로 변화시킨 여러제도를 도입활용하고 있으며, 최근에는 특례용적율 적용구역제도를 마련하여 본격적으로 일본식의 개발권양도제를 활용하고 있고 특례용적율제도에서의 용적율은 시가지의 정비를 위해 공적인 규제를 하는 것이므로 개인의 재산권으로 인정하지 않음. 외국제도의 시사점으로는 첫째 기존제도와 조화를 이루는 용적이전제도를 도입하였고, 둘째 공공의 이익과 민간의 이익을 모두 존중하였으며, 셋째 민간 거래에 공공이 불개입, 넷째 거래의 안전을 보장하였고, 다섯째 제도도입시까지 수많은 의견수렴을 거쳐 국민적 공감대를 형성하여 제도화 하였다. 제Ⅲ장에서는 수용지역의 수용력 검토를 위한 분석틀을 설정하고자 최근 15년간 수도권지역을 중심으로 택지개발예정지구 지정시 택지개발원단위 지표를 사용하여 개발규모별로 분석하였으며 대상지역중 서울지역은 기성시가지 개발지역으로 원단위 지표가 교외지역보다 월등히 높아 분석대상에서 제외시켰다.

본 연구에서 수용력은 기준밀도와 허용밀도 개념을 도입하여 기준밀도와 허용밀도 차이를 택지개발지구에서의 개발권 수용력 범위로 분석하였다. 여기서 기준밀도라 함은 개발의 사업성이 유지되면서 개발할 수 있는 최저치의 밀도수준을 의미하며 허용밀도는 기반시설용량 허용범위내에서 최대한 달성가능한 개발밀도를 지칭하는 것으로 정의 하였다. 제Ⅳ장에서는 사례분석으로 개발압력을 받고 있는 수도권 지역중 행정구역 규모가 작고 공법상 제한구역과 개발가용지가 적정하게 확보된 오산시 지역을 선정하였음. 송출지역 대상이 될 수 있는 공법상 제한사항을 살펴보면 농업진흥구역, 문화재 보호구역 등이며 이중 집단화된 지역은 총 5개소, 4개지역으로 면적은 약 3.1㎢ 임. 수용지역은 송출지역 인근 미 개발된 가용지중 도시기본계획상 개발이 가능한 시가화예정용지 및 주거용지 지역으로 송출지역과 마찬가지로 4개지역을 선정 하였다. 수용지역 개발방식은 경기도 지역에서 시행된 도시개발사업중 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업이 전체 면적 약 70%정도 수준이므로 미 개발된 시가화예정용지 및 주거용지는 택지개발방식으로 개발됨을 전제로 하였으며 수용지역 개발밀도는 택지개발예정지구 면적별 분석결과를 토대로 장래별 추이를 예측하였고 이중 수용지역은 기존 연구사례와 같이 공동주택용지내로 국한하여 검토하였다.

개발권 산정시 지가차이에 따라 송출지역 대비 수용지역 처리범위가 다소 변동될 수 있는 소지가 많으나 오산시 사례분석 검토결과 2.5~3.0배 수준은 처리가 가능한 것으로 분석되었다. 따라서, 경기도지역 지자체별 공법상 제한사항과 도시기본계획상 개발가용지를 대비 하여 오산시 사례분석결과를 인용할 경우 지자체별 독자적으로 개발권양도제를 도입할 수 있는 대상은 오산시 및 평택시 2개 지자체 밖에 없으며 그 외 지자체는 개발권 양 도제 전면시행보다는 개발압력 등 지역여건을 감안하여 공법상 제한사항의 우선순위를 정하는 등 부분적으로 도입할 수 밖에 없는 것이 분석결과에서 제시되었다. 제Ⅴ장은 결론부문으로 그 동안 국내 연구사례는 우리실정에 맞는 개발권양도제 제도화 방안에 집중되어 왔으며 사례분석 유형도 공법상 제한사항별로 검토되었으나 본 연구와 같이 하나의 지자체를 대상으로 시행가능여부를 분석한 사례는 없었으며 수용 지역의 개발밀도 선정시 기준밀도 및 허용밀도라는 기준을 도입하여 추가용적의 허용 범위를 가름하는 수단으로 활용해 보았다. 경기도지역의 공법상 제한사항 현황분석 결과와 같이 국내에 개발권양도제를 도입할 경우 해당 지자체별 전체를 대상으로 시행하는 것은 현실적으로 어려움이 있고 최근 환경부에서는 생태자연도라는 환경보전 기준을 새로이 제정하여 공람중에 있는 등 향 후 공법상 제한사항 면적은 지속적으로 증가할 것으로 보인다.

따라서, 국내실정에 맞는 개발권양도제 도입을 위해 동 제도외에 현재 부분적으로 시행중인 토지매수 청구제, 또는 외국에서 사용하고 있는 PDR제 등과 연계하여 종합 적인 검토가 필요하다고 사료되며, 추가용적의 허용범위 설정방안으로 제시한 기준밀도 및 허용밀도 기준에 대하여도 이러한 기준설정이 적정성 여부와 평균밀도 라는 개념 도입방안이 합리적인 수단은 아닌가 등에 대한 심도있는 연구가 필요하다.