중국 토지법제의 현황과 과제 = Current Status and Task of the Chinese Land Law System

중국의 토지법제 변화와 현황 및 향후 과제를 검토한다.

1978년 중국의 개혁개방 정책이 추진된 이후 중국의 정치적·사회적·경제적 제도는 급격하게 변모하게 되는데, 여러 가지 변화 가운데 특히 간과할 수 없는 내용의 하나로서 토지제도의 변천을 지적하지 않을 수 없다. 중국의 사회 경제 체제가 크게 변화하면서 견고하고도 중요한 자산의 하나인 토지제도도 끊임없이 변혁을 맞게 되었던 것이다. 1978년 개혁개방 정책이 추진된 이래 40여 년간 중국에서 단행된 토지법제의 정비와 개혁은 시장경제와 민주적 법치건설의 거시적 전략과 관련된 과제이며, 또한 실질적으로 재산권 보장이라는 구체적인 문제와 직결되는 중요한 문제라고 할 수 있다. 1978년 개혁개방 정책을 실행한 이래 2018년까지 중국에서 제정된 토지와 관련된 법률은 모두 14건이 되고, 행정법규는 104건이 되며, 사법해석은 45건이 된다. 중국도 우리나라와 같이 아직 「土地法」이라고 하는 통일된 단일 법률이 존재하는 것은 아니지만, 중국에서도 토지법이란 토지의 이용행위와 관리행위 관계를 규율하고 조정하는 규범체계로서, 토지의 합리적인 이용의 실현을 목적으로 하며, 토지에 관한 권리 귀속과 이용 및 감독·관리 등을 조정하는 법률규범의 총칭이라고 한다. 중국에서 토지법의 목적은 「토지관리법(中華人民共和國土地管理法)」제1조에 명확하게 규정하고 있는데, 그 첫째는 토지 공유제를 기초로 하는 토지 소유권제도를 보호할 수 있다는 점이다.

둘째, 보호를 전제로 하면서 토지 자원을 개발하고 토지를 합리적으로 이용하게 된다는 점이다. 셋째, 耕地를 보호한다는 점이다. 넷째, 사회경제의 실현을 지속적으로 발전 가능하게 한다는 점이다. 개혁개방 정책이후 단행된 토지법제의 변천은 크게 3단계로 구분할 수 있다. 제1단계는 정책주도단계(1978-986)로서, 주로 정부의 정책이 주도적 역할을 하여 토지정책을 입안하였다. 제2단계는 입법활성화 단계(1986-2004)로서 토지관리법을 비롯한 토지 관련 법률이 대거 정비되었다. 제3단계는 헌법 개정후 단계(2004-현재)로서 토지 도급제도를 보완하고, 토지수용제도를 정비하였다. 중국의 토지법 체계에서 토지의 기본법은 「토지관리법」이다. 1986년 제정되어 오늘에 이르고 있는데, 최근 2018년 개정안이 공포되었다. 그 주된 내용은 토지 수용제도의 보완, 농촌집단경영 건설용지의 시장 도입 추진, 농촌 宅基地제도의 보완, 농촌토지제도 개혁과 관련된 규정의 보완 등이다. 그렇지만 토지관리법은 국가나 행정 부서의 토지 관리에 치중하여 공법적 성향이 강하다는 지적을 받고 있으며, 소유권이나 사용권 등 권리를 중시하는 방향으로 개정이 되어야 한다는 비판이 있다. 또한 피수용자의 보상을 충분히 보장할 수 있는 방향으로 토지수용 제도의 보완도 시급한 과제라고 할 수 있다. 향후 중국 토지법의 통일화 작업 여부도 그 귀추가 주목된다.